世界各國礦山生態環境修復擔保金制度框架研究

薛 淼, 何新春, 謝金亮

(中國恩菲工程技術有限公司， 北京 100038)

1 前言

礦山開采可能威脅當地生態環境，為了督促開采者履行生態環境修復義務，并確保當開采者不履行該義務時，政府有足夠的資金開展修復，從20世紀70年代起，世界上許多國家陸續頒布了礦山生態環境修復擔保金制度[1]。擔保金制度要求開采者在礦產資源開發前，向政府提交閉坑計劃或生態修復計劃，并交納一定金額的擔保金。若開采者按計劃完成復墾并通過驗收，政府將擔保金返還。若開采者不履行義務，政府將征用擔保金以實施復墾。

擔保金制度包括繳納形式、金額核算方法、支付機制、返還和回顧機制等。合適的擔保金制度應當滿足生態環境保護要求，卻不以過分壓制經濟活力為代價[2-3]。本文調研了美國、加拿大、澳大利亞、南非、加納、愛爾蘭、中國等國家的礦產生態環境修復擔保金制度，剖析了各國制度的特色，可為我國海外項目的實施提供參考。

2 繳納形式

擔保金的主要繳納形式包括信用證、履約保函、信托基金和現金存款等[4-5]。除澳大利亞維多利亞州只接受信用證、我國大多省份只接受現金存款以外，大多數國家接受多種形式繳納擔保金。美國、加拿大魁北克省、愛爾蘭等地對同一項目的擔保金還接受多種形式的組合。在南非、加拿大安大略省等地，企業還可以與政府協商以指定范圍外的形式繳納。各國修復擔保金形式見表1。

表1 各國礦山生態環境修復擔保金的繳納形式

注：1.美國各州具體要求有所區別。2.美國很多州不接受企業債券。在部分接受企業債券的州，采礦企業需要滿足一定凈資產(不低于1 000萬美金)、固定資產(不低于2 000萬美金)要求，并滿足A級以上債券信用評級等。3.2006年，我國財政部、國土資源部和環保總局下發《關于逐步建立礦山環境治理和生態恢復責任機制的指導意見》(財建[2006]215號)，而后我國礦山地質環境修復保證金制度設立。2017年，國務院發文《關于印發礦產資源權益金制度》(國發[2017]29號)，通知各地按照國家“放管服”改革的要求，將管理方式不一、審批動用程序復雜的礦山環境治理恢復保證金，調整為管理規范、責權統一、使用便利的礦山環境治理恢復基金。同年，財政部、國土資源部、環保部聯合發文《關于取消礦山地質環境治理修復保證金建立礦山地質環境修復基金的指導意見》(財建[2017]638號)，要求各地取消保證金，未來通過建立基金的方式，籌集治理恢復資金。

不同繳納形式各有優缺點。現金存款有利于政府直接控制，但較大程度影響了企業的流動資金，而且企業一旦破產，其現金和其他資產將歸屬債主。企業向銀行申請信用證的成本相對低(總額的1%～1.5%)，但銀行會將這部分資金認定為運營資金，企業仍會損失一定的購買力。信托基金往往由第三方運營，對政府透明可見，但程序繁瑣，企業的執行成本較高。

擔保金可劃分為硬性資金保證和軟性資金保證[6]，區別在于是否涉及現金支出。軟性資金保證不需要現金支出，不影響公司的資產負債情況。企業或母公司擔保、資產抵押、財力測試、企業債券等通常被認為是軟性資金保證。軟性資金保證雖然不影響企業的流動資金，但卻降低了企業的違約成本，往往被政府認定風險較高。硬性資金保證包括信用證、現金存款、支票、履約保函等，需要企業抵押現金或資產來獲得。硬性資金保證對企業約束力較強，但卻降低了企業的流動資金和購買力，令企業喪失一定投資機會。

3 金額核算方法

3.1 核算方法

擔保金金額是整個制度的核心。多數國家要求擔保金涵蓋整個復墾成本，依據復墾計劃、分項目詳細估算復墾成本，據此核算擔保金金額。各國擔保金核算方法見表2。

表2 各國礦山生態環境修復擔保金的核算方法

注：1.為我國實施礦山地質環境保護保證金制度時的情況。2017年，國發[2017]29號、財建[2017]638號等文件要求各地取消保證金，建立以基金的方式開展礦山生態環境修復。

美國露天礦山復墾管理辦公室(Office of Surface Mining Reclamation and Enforcement，以下簡稱“OSMRE”) 開發了復墾保證金核算手冊。手冊規定，核算在第三方機構修復和成本最高情景的假定下開展，考慮執行成本、通貨膨脹和不可預見成本，依據復墾計劃，分具體項目(結構拆除和處置、移土、植被修復等)詳細核算復墾成本，進而得出擔保金的金額。

澳大利亞昆士蘭州和維多利亞州政府推薦了核算軟件。該軟件依托Office Excel，列表每項可能涉及的修復活動，通過與指定的單位成本相乘，計算得到分項成本，并匯總得到修復總成本，進而得到保證金的金額。測算軟件統一了計算方法，縮小不同計算方法的差別。

3.2 減負政策

擔保金金額過小，企業的違法成本過小；金額過大，企業則承擔了不必要的成本。合適的標準應該是當采礦企業不履行修復義務時，政府有足夠的資金開展修復。很多國家測算時相對謹慎：假定第三方機構修復和運營，在成本最高、擾動面積最大的情景下，并考慮不可預見，甚至事故條件下的處理成本。有研究指出上述方式過于保守甚至不必要，加重了企業的負擔。為了增加制度的靈活性，減輕企業負擔，部分國家實施了擔保金折扣、補充保證金制度、稅收優惠等政策。

1)折扣政策

澳大利亞昆士蘭州規定，企業可以申請擔保金折扣。折扣分為三類：第一類是財務折扣，90%折扣予以可自證財務健康穩健、有足夠預算承擔復墾義務的企業。第二類是階段性復墾成果折扣，90%折扣予以選址規避殘存植被的項目，90%折扣予以主動開展修復工作、減少擾動面積的企業，90%折扣予以主動開展植被恢復企業，90%折扣予以完成階段性復墾工作并通過驗收的企業。第三類折扣為固廢處置折扣，低風險項目可申請90%折扣，高風險項目若減少固廢貯存量也可申請90%折扣。

2)補充保證金制度

不同于美國聯邦政府的全成本保證金制度，美國部分州建立了補充保證金制度。補充保證金可分為兩部分：固定費率保證金(州政府設定的單位面積復墾費率與采礦面積相乘)和補充資金(采礦許可費、年費、開采稅等)。制度內企業繳納的所有保證金組成了一個資金池，共同承擔復墾成本。部分州規定如果資金池低于一定金額，企業應當追加一定數量的保證金。

補充保證金制度顯著降低了企業負擔，但一旦多個項目同時需要復墾，可能面臨資金不充足的風險。為了降低企業不履約風險，各州進行了一系列規定。例如印第安納州規定企業必須滿足以下條件：企業在本州有五年以上采礦歷史，沒有任何受處罰記錄、沒有拖欠過礦山修復費用。肯塔基州對申請企業進行財務篩查，財務風險高的企業繳納的復墾費率和采礦許可費均大幅高于風險低企業。補充保證金制度被認為減輕了那部分財務狀況良好、環境行為較好的企業負擔，也為企業建立環境信用提供驅動力。Beier等[7]指出為了降低企業逃逸風險，部分州應該提高復墾費率，而且聯邦政府OSMRE應該加強監管，確保各州資金池充裕。

3)稅收優惠政策

稅收優惠也可緩解企業負擔。很多國家認定擔保金款項為生產成本，可抵稅，返還的保證金不需要繳稅。

4 支付機制

各國對可否分期繳納擔保金的要求不盡相同。美國露天開采控制與復墾法案明確了采礦權申請人可分期繳納擔保金，OSMRE開發的擔保金核算手冊明確了分期繳納的計算方法。加拿大魁北克省規定擔保金可以在政府批復閉坑報告的三年內繳納。加拿大不列顛哥倫比亞省要求企業可以按年度繳存擔保金。與此相反，加拿大安大略省、澳大利亞維多利亞州、南非等地明確規定不接受分期支付。各國擔保金支付機制見表3。

表3 各國礦山生態環境修復擔保金的支付機制

注：1.表中為我國實施礦山地質環境保護保證金制度時的情況。2017年，國發[2017]29號、財建[2017]638號等文件要求各地取消保證金，建立以基金的方式開展礦山生態環境修復。

分期支付是擔保金制度靈活性的一部分。礦山開采項目在前期經營收入相對低，往往需要大量資金。相對于一次性支付擔保金，分期支付無疑會減輕企業的負擔。但分期時間過長，也會增加企業違約風險。有研究認為，加拿大不列顛哥倫比亞省允許企業在整個采礦活動期限內按年度繳存保證金的政策存在一定風險。礦山開發期間一旦企業經營不善、不履行修復義務，政府將面臨較大的資金缺口。2015年，不列顛哥倫比亞省審計辦公室數據顯示，政府僅掌握0.9億美元的擔保金，而管轄范圍內礦山修復總成本約合計2億美元。

5 返還機制

大部分國家不支持提前支取保證金，而要求復墾通過驗收后，政府方將擔保金退還。部分國家支持分階段實施的復墾通過階段性驗收后，返還相應部分的擔保金。澳大利亞、南非、加納等國要求礦山閉坑后，政府暫時扣留部分擔保金用于潛在風險事故的處置。各國擔保金返還機制見表4。

6 回顧機制

多數國家建立了擔保金回顧機制，賦予了主管部門根據開采或復墾工作變更，變更擔保金的權利。回顧機制見表5。

表4 各國礦山生態環境修復擔保金的返還機制

注：1.表中為我國實施礦山地質環境保護保證金制度時的情況。2017年，國發[2017]29號、財建[2017]638號等文件要求各地取消保證金，建立以基金的方式開展礦山生態環境修復。

表5 各國礦山生態環境修復擔保金的回顧機制

政府應對擔保金是否安全、充足進行評估。礦山開發持續時間長，開發和復墾可發生不可預見的調整，因此定期回顧復墾方案和擔保金非常必要。世界銀行推薦30年開采期的項目，每五年進行回顧；10年開采期項目，每兩年進行回顧[8]。國際金融組織建議盡可能每年回顧并視情況調整擔保金金額[9]。也有研究建議，如需追加擔保金，政府應采取靈活的方式，以防企業無力承擔。

7 結論

本文調研了美國、加拿大、澳大利亞、南非、加納、愛爾蘭、中國等國家的礦山生態環境修復擔保金制度，并從繳納形式、金額核算方法、支付方式、返還和回顧機制等方面總結各國制度的特征。

繳納形式方面，很多國家為企業提供了多樣化選擇，包括選擇和組合多樣化、留有協商余地等。金額核算方面，多數國家要求擔保金涵蓋整個復墾工作成本。部分國家出臺了優惠折扣、補充保證金制度、稅收優惠等政策。很多國家支持企業分期支付擔保金，階段性復墾通過驗收后可返還相應部分的擔保金。

合適的擔保金制度在實現其環境目標的同時，不應過分壓抑經濟發展。在制度頂層設計上，如留有一定靈活性，協調政府和企業利益，將有利于環境和經濟目標的雙達成。