PPP項目實施方案及其應用探討

葉云江

摘? ? 要：當前社會公共項目通常投資大、投資不可逆、短期回報率低，存在很多不確定風險，采用PPP模式融資進行建設的形式較多。這就要求PPP項目評估具有較高的規范性和科學性，做好社會公共項目PPP模式實施方案設計成為重中之重。

關鍵詞：社會公共項目;PPP模式;實施方案;措施

1? 引言

PPP模式作為一種新型管理模式，在社會公共基礎設施建設項目中得到了廣泛的應用。因為社會公共基礎設施建設項目投資大、短期回報率低、投資風險大，采用PPP模式，項目評估必須規范和科學，做好社會公共項目PPP模式實施方案設計就顯得尤為重要。本文對PPP項目實施方案及其應用進行了分析闡述。

2? PPP項目模式

PPP模式指的是社會資本與政府之間，在特許權協議為基礎的前提下，政府與社會資本方簽訂合同并對社會資本方進行授權，可以代政府對某些公共基礎設施進行建設、運營或管理，實現對公眾的公共服務。通過PPP構成社會資本方和政府之間的戰略合作關系，從而順利的完成合作項目的建設。社會資本方包括了央企、股份公司、國企、私營商等。PPP模式概念最早起源于上世紀 70年代，由英國政府提出“私人融資啟動”，發展到 90年代初期，PPP模式在社會公共基礎設施建設中得到了廣泛的應用，公私合作的方式得到了社會各界的認可，側重點主要在融資方面。政府和社會資本兩方通過建設—運營—移交（BOT）等方式，為項目建設提供資金保障。隨著社會歷史條件和經濟投資環境的不斷變化，實際應用方式也不斷的發生變化和適當的調整，應用的范圍逐漸滲入到各個領域，管理也更加規范， PPP模式的應用解決了當前城市發展中基礎設施建設項目的資金融資難題，加快了城市化進程。

3? PPP模式應用實踐的主要領域

PPP模式在當前城市建設中水利工程建設、垃圾處理、市政基礎設施建設等公共基礎設施建設項目中已經得到了實踐檢驗，有許多應用成功的案例，成為市場共識。特別是污水水處理項目和垃圾處理等環境治理領域的環保項目，已經采用 BOT運營管理模式。國家也早在2004年就出臺了《關于投資體制改革的決定》等相關政策，積極支持和鼓勵各方主體采取特許經營方式，在公益事業和社會公共基礎設施建設中通過多種模式吸引社會資本，大量的BOT項目出現在污水處理和垃圾處理工程項目建設中，經過多年的成熟應用和發展， PPP模式在城市旅游項目開發、公園廣場建設、廉租房建設等領域開始應用，相關的政策保障、利益分配、政府定位、人才保障、項目運行機制、法律法規保障等機制不斷的完善，其成功應用也得到了實踐的檢驗。PPP模式的成功應用，使各級政府的財政壓力得到有效的緩解，也為社會資本開拓了更加廣闊的市場空間，市場主體能利用自身的資源和成本來更好的支援城市建設，發揮在城市化進程中的優勢。

4? 項目實施方案設計

（1）項目的提出和可行性論證。PPP項目建設是由項目主管部門根據需求提出，首先項目必須是公共基礎設施和公共服務項目，其次要有足夠的社會資源，社會資源的注入能為項目建設的順利進行提供保障，并且能夠節約建設和運營成本，社會資本方能在項目的建設和運營中充分發揮自身的技術和管理優勢。政府授予社會資本方項特許經營權，代替政府負責公共項目的投資建設和運營維護，通常要簽訂特許經營的期限，在規定的期限內經營方獲取利潤。規定期限到期后要將項目的經營權無償交付給政府或指定機構。

（2）項目交易結構設計。2009年國務院下發了《關于調整固定資產投資項目資本金比例的通知》，提升了最低資本金比例，債務資金及融資成本相應減少。財政部2014年印發了《關于規范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》，規定社會資本出資方可以單獨出資設立項目公司，也可由政府和社會資本共同出資設立，但項目公司中政府的持股比例要控制在50%以下，并且不享有實際控制力和管理權。

（3）項目風險分配動態機制。風險識別和風險分擔是PPP項目順利實施的關鍵因素，要建立項目PPP模式風險分擔機制，并預先對PPP項目風險進行合理評估，根據項目的建設進度和發展情況及時進行調整，健全和完善風險分配動態管理機制。項目的風險分配設計原則要綜合考慮風險分配優化、風險收益對等、風險可控等因素，同時要兼顧政府風險管理能力、項目回報能力和市場風險管理能力，合理分配政府部門和項目公司間的風險。承擔風險方應具備一定的風險控制力，能合理轉移風險，當風險真正發生時，不能將損失附加給合同另一方。通常項目風險分配分為風險初步分配、風險全面分配以及風險跟蹤和再分配三個階段。初步分配階段政府對風險進行識別、分析和評估;全面分配階段由具有風險控制力的合同方進行風險承擔，當雙方都不能控制時，通過合同來約定風險分配;跟蹤和再分配階段，主要對項目建設和運營的風險進行管理和跟蹤，對風險的變化和未識別的風險進行再分配。并加強對政府和社會資本方的有效約束，在雙方權益得到保護的同時保障PPP模式的健康發展。

（4）項目合同架構組成。PPP項目基本合同構架通過項目參與方簽訂合同確定雙方的權利和義務關系，PPP項目不同合同構架也不相同，一般包括PPP項目合同、股東協議、履約合同、融資合同、保險合同等幾個主要方面，其中PPP項目合同是整個項目合同架構的中心，其他幾個合同緊密聯系、相互依存和貫通，一個發生變化往往會引起一系列變化。

（5）項目政府監管設計。一是授權與監管。PPP項目授權指的是政府授權私營公司為項目實施機構，作為項目的招標人參與項目建設。選定社會資本后私營公司和社會資本合資組建公司，政府和組建的新公司簽訂項目合作合同，明確雙方的權利和義務關系。同時，針對PPP項目建立政府監管機制，監管要在依法依規的基礎上，注重社會效益驅動、與項目建設過程相協調、提高監管效率、強制監管與靈活監管相結合等四個原則。二是政府監管體系。當前公共項目領域日益向社會資金開放，PPP模式在應用實踐中還存在著項目權利分配不均衡、公私部門關系不協調、地方政府責任不明確、風險體系和利益分配機制不完善等問題。要改變這種問題，政府監管要在保障項目社會效益和公眾利益的前提下，政府監管和審計部門等根據自身職能，根據相關法律和行政法規以及項目合同協議對項目參與方進行全程監管，防止公共部門濫用權力，實現公私部門間的高效合作和發展，促使合同履約、項目順利進行。三是政府監管內容。PPP項目全程主要包括項目投資決策期、投資實施期、項目運營期和項目移交四個不同的階段，每個階段項目監管內容和參與監管主體也不盡相同，要根據項目的不同階段和監管主體的不同設計相應的監管內容，明確政府監管主體在各個階段的職責權利，對PPP項目進行動態、全程、全面監管，提高監管效果，降低屢約風險。

5? 結語

PPP模式作為一種新型管理模式，在社會公共基礎設施建設項目中得到了廣泛的應用。本文從PPP項目模式概念入手，首先分析了PPP模式應用實踐的主要領域，通過項目的提出和可行性論證、項目交易結構設計、項目風險分配動態機制、項目合同架構組成、項目政府監管設計等五個方面對PPP項目實施方案設計進行了分析闡述，從而穩妥有序地推進PPP公共項目的順利建設和高效運營。

參考文獻：

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