鄉村振興的法治路徑探索

摘要 正確理解和處理鄉村振興與法治之間的辯證關系，是新時代我國鄉村治理亟待解決的新課題。蘊涵著獨特“法治基因”的村民驅動型發展模式，探索出了一條鄉村振興法治化的新路徑。這一發展模式啟示：必須通過尊重村民基本權利、規范有序參與治理、提升主體自治能力、優化基層權力結構、完善公共服務體系等具體工作，確保鄉村振興戰略在法治軌道上健康運行。

關鍵詞 鄉村振興;鄉村治理;村民驅動型發展;鄉村振興法治化

中圖分類號 S-9文獻標識碼 A

文章編號 0517-6611（2019）14-0264-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2019.14.078

開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

Abstract Correctly understanding and dealing with the dialectical relationship between rural rejuvenation and the rule of law is a new task that needs to be resolved in China's rural governance in the new era.It implies a villagedriven development model with a unique “rule of law” and explores a new path for rural revitalization and rule of law.This development model enlightens：it is necessary to ensure the healthy operation of the rural revitalization strategy on the rule of law track by respecting the basic rights of the villagers， regulating and orderly participation in governance， improving the autonomy of the subject， optimizing the grassroots power structure， and improving the public service system.

Key words Rural revitalization;Rural governance;Villagedriven development;Rural revitalization rule of law

作者簡介 吳紀樹（1987—），男，重慶人，講師，碩士，從事理論法學、行政法學研究。

收稿日期 2019-02-18

鄉村振興與法治之間是相輔相成的辯證關系。鄉村振興是鄉村法治得以進步的動力措施，法治是鄉村振興戰略得以順利推進的秩序保障。換言之，鄉村振興是解決新時代農村社會主要矛盾與實現農村發展的重要抓手，營造優良的法治環境將確保這一重要戰略順利落地實施，這也是實現鄉村振興的前提條件。因此，如何妥善處理鄉村振興與法治二者的關系，是我國在社會主義新時代農村亟待攻克的新課題[1]。正是在這樣的前提和背景下，積極探索鄉村振興的法治推進路徑，對順利實現鄉村振興意義重大。結合當前鄉村振興的一些實踐，筆者通過實證調研發現：以世界銀行CDD項目為典型代表的村民驅動型發展模式，高度契合了鄉村振興戰略和全面依法治國的時代要求。它對于如何推進鄉村振興和鄉村治理法治化，有著非常重要的法治路徑貢獻。

1 村民驅動型發展的基本內涵

關于村民驅動型發展的基本內涵，目前尚無統一的認識。既有的研究一般將村民驅動型發展稱為社區主導型發展（community drived development，CDD）。具體而言，CDD是世界銀行等國際機構自20世紀90年代開始在發展中國家倡導的一種發展理念。它包含多種不同的實踐方法，在不同的國家和地區表現出不同的形式。與以往的其他扶貧開發模式相比，CDD旨在融資手段、資金使用方式、貧困社區可持續發展等方面探索創新，拓寬當地居民參與發展活動的權利范圍，幫助貧困社區提高自我組織、自我管理和自我發展的能力。同時探索轉變政府職能，建立社區服務體系，加強基層組織建設的途徑和方法。但鑒于世界銀行所稱“社區”（相對集中的貧困區域）同我國行政劃分語境下“社區”的存有較大的差異，為了敘述上的便捷性和可辨別性，該研究將這樣的發展模式稱為“村民驅動型發展”[2]。

2 村民驅動型發展的主要特征

基于上文的分析，可以將村民驅動型發展簡單地理解為一種新型鄉村社會的村民主導的商談協作式反貧困運行模式。其與救濟式扶貧、開發式扶貧、扶貧到戶等傳統農村發展模式相比較，具有六大主要特征。

2.1 項目選擇的自主性

項目選擇的自主性是指在選擇扶貧發展項目時村居民自主選擇，自然村（村民小組）通過在社區協助員（由村民選舉產生）的協助下召開村民大會，集中討論、分析出本村的貧困現狀、成因、問題排序、發展對策，然后經過項目清單、項目優選、項目競爭等程序進行?？v觀項目選擇的全過程，真正尊重了貧困村和貧困農戶的意愿，充分保護了農民的主體地位。這種“由老百姓說了算”的項目定奪方式，與很多國內常規扶貧項目由政府定調是截然不同的。一切由農民自己說了算是村民驅動型發展模式最大的特點。

2.2 公眾參與的廣泛性

公眾參與的廣泛性是指在扶貧發展項目運行過程中，村民廣泛參與發展活動。主要體現在：其一，扶貧項目的實施主體是全體村民。全體村民參與發展活動，增強了他們對項目的主人翁意識。其二，村民參與發展活動的范圍廣。村民親自參與項目準備階段一直到項目完成驗收全過程，使群眾覺得自己不僅能辦事，還能把事辦好。其三，村民參與發展活動的領域寬。村民廣泛參與項目的決策、實施、監督、驗收等事項，提高了他們對項目的擁有感。這種參與式扶貧，營造了一個全社會參與扶貧的氛圍，與政府主導型扶貧項目相比具有明顯的優點。

2.3 實施過程的公開性

實施過程的公開性是指在項目實施中，對一些重要的建設工程和物資采購均要實行詢價采購或招標采購。招標采購的貨物或工程，由村委會和村實施小組共同組織，須在縣級或縣級以上媒體發布招標廣告;在自然村（村民小組）公開開標;在滿足招標文件的前提下，以最低價確定中標個人或單位;在確定提供貨物和承包工程的個人或單位之后，再由實施小組委托村委會簽訂合同[3]。無論是詢價采購，還是招標采購，其整個過程都體現了公平、公開、公正的原則，這是以往扶貧項目難以做到的。

2.4 項目執行的程序性

項目執行的程序性是指項目操作按流程進行。世行CDD項目有自己的一套十分嚴格規范的程序，不按程序實施的項目最終將無法通過驗收認可。它的工作程序是按宣傳動員→競爭選村→組建村級管理組織→項目準備→項目競爭→項目審核→項目實施→竣工驗收→后續管理→項目總結10個步驟逐次進行的[4]。無論是詢價采購、招標采購，都是嚴格遵循相關規定，不能隨意操作。從項目實施到過程監測，再到竣工驗收，不僅在技術上有嚴格科學的標準，而且安排專人從事管理監測。這與傳統扶貧方式簡單化的操作程序形成鮮明對比。

2.5 監督過程的同步性

監督過程的同步性是指行政村監督委員會和自然村（村民小組）監督小組對項目選擇、項目競爭、項目實施、竣工驗收以及采購等環節進行監督。比如：項目競爭環節中，由村項目監督委員會全程監督評選過程與結果公示;詢價采購環節中，由監督小組監督拆封響應報價單和評審采購全過程;在項目實施環節中，由村監督小組重點就對工程進展和資金使用予以監督;在竣工驗收環節中，由村監督委員會對所有農戶逐一驗收檢查?？v觀村民驅動型發展模式下的扶貧項目監督過程，不難發現，這是一種未雨綢繆的事中監督，與以往很多扶貧項目亡羊補牢的事后監督明顯不同。

2.6 項目管理的有效性 項目管理的有效性是指對村民驅動型發展項目進行高效管理。從世行CDD項目在我國貧困地區的組織與實施架構來看，鄉鎮政府、行政村（自然村）、非政府組織是項目運行過程中的主要力量。鄉鎮政府掌握著項目資金的投放權及其運行監控權;行政村（自然村）在政府設定的大框架下整合村組力量，成立項目決策委員會、項目實施小組、項目監督委員會、項目監督小組等機構，主動爭取政策、資金等支持，承擔項目開展的具體任務;非政府組織則主要為項目運行提供指導、咨詢、監測等專業類服務[5]?？梢姡l鎮政府、行政村（自然村）、非政府組織在村民驅動型發展項目管理體制中，職責明確、管理規范、流程科學、運轉高效、監督有力。

3 鄉村振興的法治路徑探索：村民驅動型發展模式的貢獻

世界銀行第五期扶貧項目在重慶W區Z鎮的12個村居實施，具體開展了新修整治公路、人行路硬化、山坪塘整治、人畜安全飲水、環境整治、新修文化廣場等一系列實施項目。為了總結村民驅動型發展模式的實施效果，推廣CDD分項目實踐經驗，經過深入項目村進行了專題實證調研和數據統計，W區CDD分項目共完成子項目187個，總投資3 694.60萬元。項目的實施，極大地推動了項目村中小型基礎設施和公共設施條件的改善，提高了公共服務質量。

以世行CDD項目為典型的村民驅動型發展模式，不僅較好地實現了世界銀行確定的發展目標，而且將“以賦權扶貧為前提，以社區自主發展為核心，以法治化操作為保障”等全新發展理念和治理模式，輸入到相對落后的中國鄉村。其注重公眾參與、公開透明，講規則重程序，強化同步監督，政府有限服務等體現現代法治思想的有益做法，與黨和國家倡導的提高基層治理法治化等要求高度契合?？梢哉f，村民驅動型發展模式蘊含著豐富的“法治基因”，其將鄉村治理改革與鄉村發展同步推進的成功經驗，對如何在法治軌道上推進鄉村振興有著重要的參考意義。

3.1 尊重村民基本權利 話語權是村民的一項重要的民主權利，它包含政策知情權、發展決策權、管理參與權、利益分配監督權、公平訴求權等具體權利。由于諸多原因，目前我國鄉村社會的村民話語權尚未得到充分尊重和保障。在W區CDD分項目實施的全程之中，工作人員充分堅持“村民說了算”的原則，充分保障村民按照規定程序投票決定項目選擇、項目招標、項目施工、項目監督等具體事務。比如，Z鎮M村7組在推選競爭項目的問題上曾出現過較大分歧：有的執意推選整治山坪塘項目以解決基本的飲水和灌溉問題，而另外的村民則推選修建公路以解決出行困難的問題。最終，項目小組召集村民大會，公開投票，修建公路項目獲得高票通過[6]。可見，在村民驅動型發展模式之下，農村扶貧不僅實現了由“授之以魚”向“授之以漁”的巨大轉變，而且實現了依法尊重和保障了村民話語權的實現。因此，推進鄉村振興戰略的實施，必須要充分尊重村民主體的話語權、項目選擇權與實施權等法律賦予村民的基本權利。

3.2 規范有序參與治理 嚴格按照程序行事，充分遵循規則約束，確保村民依法有序參與社會治理，“用看得見的公正保障實體公正”，是實現鄉村治理法治化的基本要求，也是推進精準扶貧法治化的基本路徑[7]。由于傳統文化的影響，我國鄉村社會普遍缺乏規則意識、程序意識和參與意識，導致鄉村治理難以實現民主化、規范化、法治化的目標，鄉村治理水平難以在短時間內實現質的飛躍。如前文所述，CDD項目的實施有其嚴格固定的流程與規則，倘若其中某一個環節違反程序規則，那么項目實施將不能得到認可，并要嚴格追責。項目在Z鎮實施之初，很多村民對項目的繁冗程序、諸多規則表現出不理解、不習慣、不配合，給項目的推進帶來了很多阻礙。但隨著項目的推進，他們在實際參與中逐步地認識到依靠程序、規則和制度可以有效保障項目實施的公平公正。正因此規范化的實施運作，Z鎮項目驗收獲得世行專家組的高度肯定。W區CDD分項目的實施，不僅為我國農村扶貧提供了一種全新的模式，而且極大地改變了村民的傳統觀念，逐漸培育了村民重程序、講規則的法治意識。因此，推進鄉村振興戰略的實施，必須著力完善各項工作的程序標準與規則體系，從而確保各個主體能夠依法規范有序地參與到鄉村治理之中。

3.3 提升主體自治能力

深入推進鄉村依法自治，需要村民的廣泛參與，依法參與，高水平參與。否則，鄉村自治就會異化變質，成為少數人謀取私利的工具[8]。由于幾千年封建思想的影響，我國農村普遍缺乏民主法治的文化氛圍，其參與鄉村自治自理的意識普遍缺乏，能力水平普遍不高。村民驅動型發展的核心理念是：村民主導、自主參與、自主管理。通過CDD分項目的實施，村民逐漸從“要我做”的心態變成了“我要做”，主人翁的意識顯著增強;以往村里開會因“事不關己”而“無人問津”，更有甚者沒有“辛苦費”懶得參會，現在不僅“不請自來”，而且主動發言、積極獻智獻策，參與意識明顯提高;以往對項目實施“不管不問”，無所謂地當“看客”，現在卻積極投工投勞參與到項目實施、工程質量監督和后續管理維護的過程中來。因此，推進鄉村振興戰略的實施，必須完善村民主體的自治能力，充分保障“四個民主”的權利落實，務必確保在民主的環境中參與鄉村發展，提升自我管理與自我發展的能力。

3.4 優化基層權力結構

當前，鄉村治理最為重要、最為迫切的任務就是提高公共事務決策和執行的監督水平，以有效防止和杜絕存在“小官大貪”“白蟻式腐敗”等問題，確保黨和國家的各項惠農政策落到實處。“加強制度建設、完善工作機制是夯實預防村基層組織人員犯罪的基礎[9]。”由于現有鄉村治理結構缺乏有效的權力平衡和制衡機制，導致村民難以參與監督，村級自治組織難以自我監督，而上級組織又無法監督。因此，構建立體化監督體系，是優化鄉村治理結構的當務之急。從前文的論述可知，在村民驅動型發展模式之下，從鄉鎮政府到行政村、村小組都建立了全方位立體化監督體系，這不僅確保了發展項目既定目標的順利實現，而且保障了廉潔高效;不僅確保了扶貧項目實施中權力的平衡和制衡，而且優化了項目管理運行機制。因此，推進鄉村振興戰略的實施，必須優化鄉村治理的權力結構，充分加強村級公共事務管理;尤其是在農村貧困社區公共設施的建設與改善，在扶貧對象的識別及其退出，在扶貧資源要素的投入和幫扶措施的實施上，要建構起一套由政府、村民和第三方組成的立體化監督網絡體系，以確保各項惠農發展項目落到實處。

3.5 完善公共服務體系

建設法治型、服務型政府，是我國適應市場經濟發展需要，全面深化改革，加快政府職能轉變的重要目標。正如有人所言，對政府來說，“越來越重要的是要利用基于價值的共同領導來幫助公民明確表達和滿足他們的共同利益需求，而不是試圖控制或掌控社會新的發展方向”[10]。具體到鄉鎮基層，就是要拋開“大包大攬”的“父愛主義”管理思維，切實依法保障村民的主人翁地位，在依法加強對村民自治指導的基礎上，建立暢通有效的民意表達機制、民主協商機制、村民監督機制，使得政府的管理服務能夠成功嵌入鄉村社會的組織結構和利益織網中，推進農村公共服務體系至臻完善。W區CDD分項目在Z鎮實施之初，村民主導的理念并未讓當地政府的角色轉變呈現出人們期待的立竿見影的效果。但后來，Z鎮政府及其工作人員還是改變了之前的“管理為王”的高姿態，逐步轉向為項目實施提供技術、協調、監督等服務工作。筆者調研發現，在扶貧攻堅工作中，Z鎮政府借鑒CDD分項目實施經驗，變以往的“發號施令”為“依法指導”，通過“一事一議”，采取聽證會、票決制等方式，對低保對象評定、建卡貧困戶認定、貧困村脫貧產業確定等工作進行了決策和實施，得到了村民的積極參與和高度認可。這種“管理者”向“服務者”的角色轉變，非但沒有消減基層政府在鄉村治理中的作用發揮，反倒使基層政府的公共服務水平得到了提升，其權威性和公信力得以回歸。因此，推進鄉村振興戰略的實施，政府必須真正踐行新的治理理念的要求，尤其是基層政府，必須徹底改變過去事無巨細“親自掌舵”的工作方式，應當將工作放在為鄉村振興戰略提供公共服務保障上來。

參考文獻

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