基于供給側結構性改革的江蘇省土地宏觀調控新機制構建

史峻 馮素紅 楊興典

摘要 在分析供給側結構性改革對土地宏觀調控要求及江蘇省土地宏觀調控的基礎上，剖析了供給側結構性改革背景下江蘇省土地宏觀調控面臨的問題，并從總量調控、區域調控、結構調控、效益調控、土地宏觀調控績效評價與監測等角度構建江蘇省土地宏觀調控“五位一體”新機制。

關鍵詞 供給側結構性改革;土地宏觀調控;江蘇省

中圖分類號 F301.2文獻標識碼 A

文章編號 0517-6611（2019）14-0255-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2019.14.075

開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

Abstract Based on the analysis of demands of supplyside structural reform on land macrocontrol and land macrocontrol in Jiangsu Province， the problems of land macrocontrol in Jiangsu Province under the background of supplyside structural reform were analyzed. A new “five in one” mechanism of land macrocontrol in Jiangsu Province was constructed from the perspective of total amount control， regional control， structural control， benefit control， performance evaluation and monitoring of land macrocontrol.

Key words Supplyside structural reform;Land macrocontrol;Jiangsu Province

作者簡介 史峻（1982—），男，江蘇宜興人，高級工程師，從事土地資源管理研究。*通信作者，高級工程師，博士，從事土地利用與政策研究。

收稿日期 2019-01-17;修回日期 2019-02-25

我國積極推進供給側結構性改革，并將其作為一項國家戰略，其意義重大，但統計顯示，土地領域中供給側結構性改革的研究文獻很少[1]。人多地少是我國的基本國情，推進土地領域中供給側結構性改革是提高土地利用效率的重要手段。土地宏觀調控是土地資源管理的重要職能[2]，作為政府調控土地資源配置、土地市場運行等的一種手段，在推進供給側結構性改革中發揮著重要作用。我國土地參與宏觀調控是2003年正式提出的，之后出現大量關于土地宏觀調控內涵、手段等方面的研究[3-5]。但圍繞供給側結構性改革和土地宏觀調控相關的研究較少，目前研究主要集中在供給側結構性改革中的土地宏觀調控框架設計[6]、土地供給側面臨的財政困境及解決對策[7]等方面，而關于土地宏觀調控與供給側結構性改革之間的內在聯系方面缺乏系統研究。為此，筆者圍繞江蘇省土地宏觀調控實際，開展基于供給側結構性改革的土地宏觀調控機制研究。

1 供給側結構性改革對土地宏觀調控的要求

供給側結構性改革是破解當前我國結構性失衡的根本之策，供給側結構性改革的重點是用改革的途徑推進結構調整，目標是通過要素優化配置提升經濟增長的質量和效益。這對土地宏觀調控也提出了控制用地總量、優化用地結構與布局、提高用地效益等新的要求，主要通過土地政策的制定、實施、調整和完善，對土地供應和利用加以適時適度干預，從而促進經濟持續增長和產業結構優化，最終實現宏觀經濟長期穩定增長、社會可持續發展的目標[8]。

控制用地總量和強度是供給側結構性改革的前提：土地總量是恒定的，通過土地用途管制、土地稅費制度等途徑，建立低效用地與過剩產業用地的退出機制，并有序增加符合市場導向的用地量，合理控制建設用地總量和強度。優化用地結構與區域布局是供給側結構性改革的關鍵：土地利用結構與布局合理與否對社會經濟的發展具有直接的促進或制約作用，通過調整建設用地、城鄉用地、產業用地等結構以及差別化的區域土地政策等途徑優化用地結構與區域布局。提高用地效益是供給側結構性改革的落腳點：土地宏觀調控是否有效發揮作用最終也通過土地利用效益來體現，通過提高節約集約用地水平和土地產出水平等提高用地效益。

2 江蘇省土地宏觀調控現狀及存在的問題

2.1 江蘇省土地宏觀調控現狀

江蘇省位于116°18′～121°57′E、30°45′～35°20′N，地處沿海、長江、隴海3條國土重要軸線的結合部，具有跨江濱海的獨特區位優勢，在全國“一帶一路”建設以及長江經濟帶發展中具有重要的戰略地位，是“一帶一路”戰略的交匯點。近年來，江蘇省主動適應經濟發展新常態，自覺踐行新發展理念，土地宏觀調控取得了一些成績。

2.1.1 土地利用總量調控不斷強化。

一方面，耕地總量減少趨勢得以遏制。2008年江蘇省耕地首次實現凈增加，2012和2015年再次出現凈增加，2010—2016年全省耕地年均減少0.49萬hm2，而在1997—2001年年均減少1.18萬hm2，2002—2007年年均減少3.98萬hm2。另一方面，建設用地增量總體呈下降趨勢。2014年江蘇省全面推進“提升節地水平、提升產出效益”的“雙提升”行動，有力助推了全省節約集約用地水平的提升，2011年建設用地增量達3.30萬hm2，2017年增量降低至1.90萬hm2，降幅達42%。

2.1.2 保障了經濟社會可持續發展。

其一，保障經濟發展。江蘇省委、省政府明確指出在保持GDP穩定增長的同時，要求相對消耗的土地資源數量必須越來越少。據統計，江蘇省單位GDP建設用地占用規模逐年降低，2010年全省為54.64 hm2/億元，2017年下降至35.39 hm2/億元，降幅達35%。其二，促進社會和諧。江蘇省建立健全產業用地差別化供應機制，大力支持先進制造業等，探索城鎮低效用地再開發及工業用地退出機制，并逐步加強保障房建設力度，有效提高被征地農民基本生活保障。其三，促進生態文明。近些年來，隨著處置力度的加大，違法占用耕地有所緩和，江蘇省各地正逐步推進生態保護引領區和生態保持區建設。

2.1.3 土地資源供給側結構改革成效明顯。

其一，堵疏結合促進去產能。嚴把用地閘門，從源頭上遏制產能過剩行業用地;開展工業用地調查，積極推進低效用地再開發工作。其二，分類施策促進去庫存。有序調控用地供應節奏，合理引導市場需求，避免異常高價地出現，嚴格執行異常交易地塊報備制度。其三，規范管理促進去杠桿。規范土地儲備行為，開展全省土地儲備機構名錄更新和審核，科學合理編制土地儲備規劃和年度計劃。其四，深化改革促進降成本。不斷探索，建立健全符合企業發展規律、產業生命周期和產業發展方向的工業用地供應制度。其五，精準扶貧促進補短板。支持蘇北重點幫扶縣區調整完善土地利用總體規劃，支持開展歷史遺留工礦廢棄地復墾利用、城鎮低效用地再開發試點。

2.1.4 土地宏觀調控政策機制不斷完善。

近年來，江蘇省在國土資源管理中，適應經濟社會的發展宏觀形勢，立足江蘇省國土資源省情，制定出臺了大量政策文件，土地宏觀調控政策機制不斷完善。在耕地保護方面，建立健全“責任+激勵、行政+市場”的耕地保護新機制，對全省耕地保護責任主體、補充耕地數量質量平衡、耕地保護補償激勵機制、耕地保護執法監管等方面提出明確要求。在建設用地調控方面，強化建設用地總量與強度“雙控”，改革土地利用計劃與土地供應，綜合施策，提高節地水平和產出效益。

2.2 供給側結構性改革背景下江蘇省土地宏觀調控面臨的問題

盡管江蘇省土地宏觀調控取得了一些成效，但面臨供給側結構性改革背景下提出的新的要求，江蘇省土地宏觀調控依舊面臨著一些問題：一方面，江蘇省土地利用自身仍存在的問題，主要包括建設用地供需矛盾依舊突出、土地利用結構不盡合理、節約集約利用水平和土地生態效益水平有待進一步提高、土地利用結構區域差異顯著等;另一方面，江蘇省土地宏觀調控面臨的問題，主要有土地利用管理監督滯后、土地供應方式不靈活、土地資源投入結構失衡等。

3 基于供給側結構性改革的江蘇省土地宏觀調控新機制構建

3.1 江蘇省土地宏觀調控的目標

依據江蘇省經濟社會發展狀況及供給側結構性改革的主要任務，基于供給側結構性改革的江蘇省土地宏觀調控的目標在于改變目前用地結構不合理、用地效益不高、土地生態效益低以及土地供應方式不靈活、土地利用管理監督滯后等問題，通過“三去一降一補”，采用嚴格保護耕地和生態用地、控制建設用地總量、合理調整土地利用結構和布局、提高土地利用節約集約水平等手段，保持全省土地總供給與土地總需求的基本平衡，彌補市場機制調節的不足，促進經濟增長，增加就業，穩定物價，達到社會和諧、生態良好的局面，最終實現全省社會、經濟、生態的協同發展。

3.2 江蘇省土地宏觀調控“五位一體”新機制

江蘇省根據供給側結構性改革對土地宏觀調控的要求，依據自身的土地利用狀況和土地宏觀調控現狀，構建江蘇省土地宏觀調控總量調控、區域調控、結構調控、效益調控、土地宏觀調控績效評價與監測等“五位一體”新機制（圖1）。

3.2.1 總量調控機制。

主要對應要素優化配置，強化耕地和生態用地保護，逐步減少新增建設用地計劃，控制單位國內生產總值的建設用地強度，提升土地資源配置效率。

江蘇省土地開發強度已經處于較高的位置，推進供給側結構性改革要求江蘇對土地開發總量與強度雙控。在此背景下，江蘇省提出了生態保護紅線、耕地保護紅線和開發強度紅線“三條紅線”保護戰略，堅持保護與開發并重、開源與節流并舉、節地與提效并進，促進區域差別化特色化協調發展。生態紅線保護的制度創新主要在于構建集生態補償機制、生態紅線保護數據庫、生態紅線保護信息反饋機制等于一身的生態文明建設制度體系;耕地保護紅線的制度創新主要在于建立健全“責任+激勵”“行政+市場”耕地保護機制;開發強度紅線的制度創新主要在于完善建設用地總量與強度“雙控”制度體系。

3.2.2 區域調控機制。

主要對應要素優化配置和調整經濟結構，通過區域資源環境承載力評價分析，制定和實行差別化的土地政策，促進區域經濟社會持續和均衡發展。

江蘇省在已有區域發展的基礎上，根據國家區域經濟發的重大戰略，打造“1+3”的功能區，即以揚子江城市群作為經濟主戰場，同時打造沿海經濟區、生態經濟區和以徐州為中心的淮海經濟區。根據各區域土地資源主導功能、經濟社會發展階段、資源環境承載力等差異，實施差別化的區域土地利用管理政策，構建區域差別化土地調控機制。

3.2.3 結構調控機制。

主要對應調整經濟結構，通過建立城鄉統一的建設用地市場、完善城鄉建設用地增減掛鉤、完善產業轉型升級引導、探索人地掛鉤政策機制等，優化城鄉用地結構和產業用地結構，助推產業結構優化升級，提升經濟增長質量和效益。

江蘇省從優化土地資源供應結構入手，優用存量、優配增量、主動減量，有效促進產能過剩有效化解，促進產業優化重組，降低企業用地成本;并不斷完善供地政策，精準保障重大產業項目、民生項目和創新項目用地，大力支持先進制造業等用地，著力提高土地資源供給質量和效率。江蘇省調控土地利用結構的主要做法有健全城鄉統一的建設用地市場、探索江蘇特色“人地掛鉤”機制等。

3.2.4 效益調控機制。

主要對應提升經濟增長的質量和效益，通過節約集約用地評價、低效用地再開發、閑置土地處置、地上/地下空間綜合利用、土地綜合整治、耕地保護等手段和措施，提升節地水平和產出效益，從而達到提升經濟發展質量、提高資源配置效率的目標。

江蘇省緊密圍繞供給側結構性改革，推進改革創新，嚴格控制建設用地規模，優化配置新增建設用地，積極盤活存量建設用地，有序調整土地利用結構，以政策創新、制度創新和機制創新，實現節地水平和產出效益雙提升。通過嚴把建設項目用地準入關、完善土地資源市場化配置機制、提高成效建設用地利用效率、完善土地利用的跟蹤監管等，分別從準入、配置、使用、監管等環節提升節地水平和產出效益。

3.2.5 土地宏觀調控績效評價與監測機制。

為前面的四大機制提供評估與反饋，是為了更好地提高土地宏觀調控機制的效果，通過土地宏觀調控績效評價、土地宏觀調控監測，并從耕地保護紅線預警和土地開發強度預警等方面對土地宏觀調控進行預警，使土地宏觀調控決策更具科學性、說服力，從而更好地為經濟社會的持續穩定發展和供給側結構性改革服務。

為深入全面地反映土地宏觀調控效果，江蘇省從保障經濟發展、推進社會和諧、促進城鄉區域統籌和建設生態文明等方面構建了土地宏觀調控核心指標體系，主要包括單位GDP耗地率、城鄉建設用地增減掛鉤面積、單位建設用地碳排放量等。為了加強土地宏觀調控，江蘇省實施了全省國土資源綜合監管平臺、全天候遙感監測等監測手段。

4 結論

當前，我國經濟社會發展已經進入了新常態，推進供給側結構性改革是歷史所需，與此同時，習近平總書記對江蘇發展提出了“努力建設經濟強、百姓富、環境美、社會文明程度更高的新江蘇”要求。面臨新形勢、新要求，急需構建國土資源保護、保障和調控新機制，而調控是重要職能，是為了更好的保護和保障。對此，圍繞供給側結構性改革對土地宏觀調控的要求以及江蘇省土地宏觀現狀及存在的問題，構建了基于供給側結構性改革的江蘇省土地宏觀調控新機制，這為在供給側結構性改革背景下推動全國土地宏觀調控提供了參考。

參考文獻

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