美英韓農業現代化的經驗及其啟示

王勝利 溫國鑫

摘要 運用比較研究方法，對美英韓在實現農業現代化過程中采取的主要政策措施進行比較分析，認為這些國家主要通過建設現代農業產業結構、提高農業機械化良種化水平、發展規模化農業經營、推動產業融合、保護農業生態系統、建立比較完善的現代農業體系等措施來實現農業現代化。為此，要根據我國基本國情制定符合實際的政策措施，并借鑒發達資本主義國家的一些成功經驗，推進我國實現農業現代化。

關鍵詞 美國;英國;韓國;農業現代化

中圖分類號 S-9文獻標識碼 A

文章編號 0517-6611（2019）14-0248-04

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2019.14.073

開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

Abstract This paper uses comparative research methods to compare and analyze the main policies and measures taken by the United States， Britain and South Korea in the process of realizing agricultural modernization. And， it is found that these countries mainly realize agricultural modernization by constructing modern agricultural industrial structure， improving the level of agricultural mechanization and improved seed production， developing largescale agricultural management， promoting industrial integration， protecting agricultural ecosystems， and establishing a relatively complete modern agricultural system. To this end， we must formulate practical and policy measures in accordance with Chinas basic national conditions， and draw on some successful experiences of developed capitalist countries to promote Chinas agricultural modernization.

Key words The United States;The United Kingdom;South Korea;Agricultural modernization

作者簡介 王勝利（1973—），男，陜西定邊人，教授，博士，從事政治經濟學研究。

收稿日期 2019-02-20

黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略，加快推進農業農村現代化。其中，農業現代化是首要任務，是根本基礎。在推進農業現代化發展中，世界主要發達國家取得了顯著的成就，全面把握這些國家推進農業現代化的政策措施對推進我國農業現代化具有借鑒意義。

1 美英韓農業現代化主要政策措施及其成就

美英韓為了實現農業現代化，采取了一系列具有共性的措施，這些措施在推進農業現代化中發揮重要作用。

1.1 基于資源優勢，以市場為導向，構建現代農業結構

各國基于自然資源區域優勢，以市場為導向，推動農業產業結構調整，實現農業生產優質、高產和精細發展。

1.1.1 基于自然資源優勢調整農業種植結構。各國基于不同自然資源優勢來確定農作物區域分布，形成較為合理的農業產業結構。美國綜合考量各地自然資源、耕作方式以及生產技術，對各地區科學分類，建立了效率較高、優勢互補的玉米、棉花、小麥等專業化產業帶。英國根據自然資源稟賦、地理位置和市場需求逐步形成了4個區域：以谷物生產的農業區，以畜牧業為主的草原區，以谷物和畜牧業為主的農牧兼業區，以養牛、豬和種植馬鈴薯為主的北愛爾蘭地區。韓國根據自然條件逐步形成了以糧食作物、畜牧、水果、蔬菜為主的不同農業生產區域。各國專業化生產充分發揮了各地資源優勢，極大地提高了農業生產效率。

1.1.2 政府面向市場對農業供給結構調整。西方國家注重通過政策引導農作物結構合理調整。英國根據市場需求變

化來靈活調整農業供給結構，對本國供給不足農產品提供生產補貼。如在2005年，耕地補貼比重達到54.56%，休耕補貼占6.8%，畜牧業補貼中牛、羊補貼較高，豬、禽補貼比重很小[1]。對本國過剩的農產品實施休耕、配額、出口優惠政策，如英國為應對牛奶過剩，一直在實施牛奶配額，直到2015年才取消。韓國為適應開放后國際市場的挑戰，1994年出臺了“農漁業振興和農業政策改革計劃”，1996年出臺了“大米產業促進綜合計劃”，1997年出臺了“韓牛產業促進綜合計劃”等，主要根據國際市場對本國市場影響來調整國內農業結構。

1.2 強化政府支持提高農業機械化科技化良種化水平

1.2.1

政府加強投入構建科研教育和推廣體系，提高農業機械化科技化水平。

農業現代化重要特征是農業機械化、科技化，美英韓在實現農業現代化過程中，普遍通過政府扶持，加強科研教育和推廣體系建設，實現了農業機械化和科技化。

首先，注重政府科技投入支持。美國政府非常重視農業科技投入以及高科技在農業中的應用，從美國農業科技投入的整體情況來看，農業科技投入的力度既高于發達國家的平均水平，也高于國內非農業部門科技投入的平均水平。美國農業科技投入強度明顯大于社會科技投入平均水平[2];英國政府財政投入不斷增加。2016年，英國政府農業R&D支出凈額約為4.13億英鎊，約占政府R&D支出凈額的4%，2007—2016年政府農業R&D支出凈額增長了約53.53%[3]。同時，注重加強科研部門與企業的合作，減輕國家財政壓力，為農業科技長足發展提供穩定投資。2016年，企業在農林漁業R&D支出約1.32億英鎊，約占企業R&D總支出的0.6%，2007—2016年企業農林漁業的R&D支出增長了約50%[4]。韓國每年也在農業科研方面投入很大金額，其國家財政撥款從2007年到2010年呈逐年增長態勢，2010年用于農業技術研發的支出約3 248億韓元（合人民幣約19.488億元）。

其次，注重構建科技服務體系。美國形成了以農業部、各州政府、大學農學院為主體的農業科研、教育、推廣“三位一體”的農業科研服務體系。其中，各州大學農學院起主導作用，它集農業研發、教育、推廣于一體，保證了農業技術從研發到推廣直至應用的有效銜接。英國建立了洛桑實驗站，這是英國農業技術研發的核心力量，也是世界上第一個農業科研機構，并在各地設立了農業技術推廣訓練中心，通過給農民免費培訓來快速普及農業技術。韓國由農業振興廳負責農業科研和管理，下設10多個農業研究所來研發新型農業技術，并設農業大學來培養專門的農業科研和推廣人員。同時在地方農業技術機構設有專門農民免費培訓中心，為農民提供免費培訓和指導。

1.2.2 健全法律制度，構建良種研發推廣體系，實現良種產業化、市場化。

首先，健全法律對良種保護。為了有效保護和推廣良種使用，美英韓三國針對植物新品種都頒布了一系列法律，美國政府頒布了《植物專利法》《植物新品種保護法》《一般專利法》;英國頒布并實施了《偽劣種子法》《植物品種與種子法》《種子（注冊、發證、實施）條例》等;韓國政府頒布了《植物新品種保護法》《種子產業法》，這些法律從制度上保障了農業新品種研發主體以及使用主體等相關利益主體的利益。

其次，積極完善良種管理體系。美國種子管理是由美國農業部和各州種子監督和質量檢驗機構負責，管理工作主要包含立法、植物新品種保護、種子認證以及質量監督等，各機構各自分工、相互配合、為良種業健康有序發展提供體制保障。韓國于20世紀20年代初步建立了以國家、道、郡和面為主體的良種繁育和推廣體系，并在70年代在全國設立了國立種子供給所用于良種的培育和推廣，為植物新品種培育和推廣打下體制基礎。

再次，推動種子行業市場化、產業化。美國頒布有關法律和政策，鼓勵私營企業進入良種行業，良種培育主體逐漸由國家機構轉向私營企業;英國私營企業大量進入使種子公司內部也就形成了新品種研制——新品種保護——新品種開發、銷售——獲取新品種報酬——投入新品種研制的良性循環體系[5];韓國在公立機構引導下也逐步引入了許多私人種子公司。大量私營企業加入使行業競爭加劇，給良種行業發展帶來活力，推動了種子行業市場化、產業化。

1.3 發展適度規模農業經營模式

美英韓3國積極采取措施推動農業生產規模由小到大、生產模式由單一到多元，逐步形成以規模化農場為主的生產經營方式。

1.3.1 積極采取措施推動規模化經營。美英韓3國都是土地私有制國家，各國對農用土地的所有權、經營權以及自由流轉的程序都有明確規定，充分保障了土地所有者和經營者的合法權利，這為土地規模化經營奠定了制度基礎。美國和英國政府在土地私有制的基礎上，鼓勵農戶通過自由收購和租賃土地等方式擴大土地規模，一般轉讓的是土地的經營權和使用權。韓國為推進土地規模化經營，逐步放寬了耕地面積以及距離的限制，鼓勵農戶通過租賃等方式增加耕地面積，對推動土地集中規模化經營起到了關鍵作用。

1.3.2 政府提供財政補貼和實施優惠信貸。各國為了鼓勵農業規模化經營、解決資金問題，采取了財政補貼、優惠信貸等措施。如美國，“1994—2004年美國農產品補貼有1 430億美元，其中72%的補貼給10%的大農場。在2002年，面積為1000～10000英畝的農場主獲得平均約9 738美元的農產品補貼，是 150～500 英畝農場的 200 倍。”[6]此外，美國還建立了以政府主導的農業服務機構、農業信貸系統，以及商業銀行等私營機構為主的多層次融資體系提供優惠信貸。英國政府為了促進土地集中，在《英國農業法》中規定：“對于合并小農場，政府提供所需費用的50%，對愿意放棄經營的小農場主可以發給2 000英鎊以下的補助金，或者每年發給不超過275英鎊的終身年金”[7]，并成立了農村信貸聯合會，與商業銀行合作，為農民提供低息貸款，有效推動了土地規模化經營。韓國政府補貼和優惠信貸措施都是通過農協來實施，主要以大額補貼和優惠信貸鼓勵農民規模化經營，以低廉價格給農民提供機械設備、肥料等，這一系列措施都有力地推動了土地規模化經營。

1.3.3 制定和完善政策培育新型農民。美國針對農民培訓制定并不斷完善相關的法律法規和優惠政策，通過在公立學校中開展農業教育，在地方設立農業推廣站開展培訓，提高了農民素質和技能，以迅速滿足現代農業對經營主體的要求。英國和韓國都建立了農業技術推廣和農民培訓中心免費給農民提供指導和培訓。英國的職業農民需要具有職業資格證書，并熟練掌握相關技能、定期參與培訓，學習新技術和知識。韓國不僅培訓農民的農業知識和技能，而且注重培養農民的自立意識，旨在通過培訓讓農民成長為德才兼備的新型農民。

1.4 推動產業鏈延長和產業融合促進農民增收

通過農業縱向深化和橫向發展，逐步形成多層次、多維度的農業產業體系，增加農民收入。

1.4.1

延伸農業產業鏈。美國通過建立農業綜合企業將農產品產前、產中、產后有機連接起來，將農產品的生產、加工、銷售等各個環節置于統一領導下，既高度分工又緊密聯結，形成高效協調的生產、經營體系。英國和韓國也將單一農業生產向下延伸至農產品的流通、加工、銷售等各個環節，擴充農產品銷售渠道、增加農產品附加值，從而增加農民收入。

1.4.2 推動農業與其他產業融合。美國基于第三次技術革命打破了農業與非農部門的界限，積極推動農業與其他產業相互融合，如發展旅游農業，太空農業等，這為更多人提供了就業機會。英國和韓國主要推動農業和旅游業結合，英國推出“SPARC農村旅游業計劃”，在農村建立了完善的交通信息網，通過資金支持、政策扶持以及各種信貸服務來幫助當地居民自主創業，發展休閑旅游業。農村休閑旅游業還帶動了餐飲、住宿、交通等相關產業的發展，取得了顯著成效。韓國為建設鄉村提出了“六次產業化”理念，并提供“第六產業相生資金”來支持農村產業建設，如農家樂、農產品加工業、旅游業等，大力投資核心農業技術，逐步改變傳統單一農業模式。

1.5 農業發展與生態系統保護有機結合

美英韓在實現農業現代化過程，出現了土壤污染的問題。美國曾暴發過“黑風暴”和拉夫運河事件等污染事件;英國作為較早實現工業化的國家也曾經歷過嚴重的土壤污染問題;韓國在早期發展工業時過度追求經濟發展，忽視了不斷惡化的土壤環境，給人們生命健康造成了嚴重威脅。為此，各國制定了一系列法律政策管控和修復土壤污染，推動綠色農產品生產。

1.5.1

加強立法以提供制度保障。美國先后頒布了《固體廢物處置法》《納稅人減稅法》等，并出臺《超級基金法》設立專項用于土壤污染防治的超級基金，以保障法律和各類項目的實施。英國頒布了《生活環境舒適法》《有毒廢物處置法》《污染控制法》等，對土地污染責任主體以及治理和預防等方面作了明確規定。韓國頒布了《土壤環境保護法》《土壤環境保護法實施細則》等多個相關法律逐步建立了土壤污染防治的基本法律框架。

1.5.2 成立機構、明確權責并落實責任。美國已經形成以環保署為主導機構，州政府和地方政府負責監督的運行、監管體制。英國地方環保機構負責制定污染控制和修復計劃，地方政府負責執行，并設立專門的機構對污染修復后的土地長期監測。美國規定污染者自負責任，即污染土地的修復費用由污染者承擔，污染者不明或污染者無法負擔的先由超級基金墊付，但事后可以向責任者追討。英國規定污染地塊的費用由污染者承擔，并采取市場機制來治理土地污染，如公開土地污染信息，土地開發商為了增加土地市值不得不自行修復土地。韓國土壤保護主要由韓國環保部負責，環保部負責制定計劃，并動員企業和廣大人民積極參與。此外，韓國也傾向于用市場機制來修復土壤，如韓國建立了土壤環境風險評估制度，規定投資者在購買土地前可以對土地風險進行評估，從而刺激土地所有者保護土壤安全，修復污染土壤。

1.5.3 生產綠色優質農產品，發展綠色農業。美國為發展綠色農業頒布了多部法律，如《有機農業法》《農業安全及農村投資法》等，通過法律規范、技術支持以及專項基金來鼓勵和扶持綠色農業的發展。英國政府推出“綠色發展計劃”，通過推廣可再生能源、多樣性種植、農藥化肥使用等技術以及采取稅收減免和財政補貼的形式來發展綠色農業。韓國主要通過研發綠色農業技術來發展綠色農業，頒布了《農林水產食品科學技術發展法》《親環境農業發展法》等多部法律來保障，并提出無公害農業技術、應對氣候變化的農業技術、資源循環利用技術等農業技術發展方向為發展綠色農業提供動力。

2 發達國家農業現代化經驗對我國鄉村建設的啟示

新時代條件下，我國實現農業現代化目標是實現鄉村振興戰略的重要內容，要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，根據中國特色社會主義的基本國情制定符合我國實際的政策措施，借鑒西方發達資本主義國家的一些有益做法，推進我國農業現代化發展。

2.1 因地制宜優化升級農業結構

實施質量興農戰略，深入推進農業綠色化、優質化、特色化、品牌化，調整優化農業生產力布局，推動農業由增產導向轉向提質導向[8]。促使農業優質化、綠色化，就要強化各地優勢，形成高效優質產業帶，提高生產效率。特別是要做大一些地區的優勢產業，形成地區特色農業，建立“一村一品”“一組一特色”的產業格局，豐富農產品多樣性，促使農產品特色化、品牌化。如隴南徽縣的銀杏、禮縣的中藥材、黑龍江林口的大鵝都名聲在外，帶動了當地的經濟發展。

同時，引導農民生產適銷對路的農產品，確保農產品契合市場需求。如我國籽粒玉米的成功減產為農業結構調整打開新局面，農業部數據顯示，全國種植業結構調整規劃出臺，“鐮刀彎”等非優勢區玉米面積調減一年來，我國籽粒玉米已調減200萬hm2[9]。同時，以籽粒玉米減產為起點，推動糧改飼、糧改豆、增加其他優質產品種植面積，做到增減有序進行，平衡農業結構，促使供需相適應，是調整農業結構的首要任務。

2.2 推動實現農業機械化良種化

實現鄉村振興戰略就要“加快構建現代農業生產體系.......大力推進農業生產經營機械化和信息化”[10]。推動農業機械化和科技化，要完善農業科研體系，增加科技投入，推動技術創新。目前我國農業部以重點實驗室體系建設為抓手，加大投入，現在已經建成了42個綜合實驗室，下面又建了近300個專業或者區域實驗室，同時還建了近270個實驗臺站[11]。同時，我國農業科研已經取得顯著成果，在此基礎上，要繼續加大農業科研的投入力度，完善基礎設施，為進一步推動農業機械化和科技化創造條件。

其次，進一步完善農機推廣體系快速轉化科技成果。要建立一個上下貫通、分工明確，靈活應變的推廣機制。各市建立區域性的示范基地，示范新種子、新技術的成果，擴大宣傳讓農民知曉、參觀。基層以縣為單位，建立農業技術骨干團隊，根據實際需要在田間針對性指導，讓農民與專家直接對話，增強農民信心，快速促進科技成果轉化。目前，吉林省通過實施農業重大技術推廣，形成了由區域示范基地——基層農技推廣站點——農民的新型推廣模式，大大促進了農業科技成果轉化，加快了農業機械化、科技化的步伐。

再次，制定相關法律和政策加強對農業新品種的保護，進一步完善良種繁育和推廣體系，逐步轉變新品種的研發推廣主體，吸引私營企業進入種子研發行業，實現良種的市場化、產業化。

2.3 培養新型農業經營主體，構建現代農業經營體系

黨的十九大報告指出，發展現代農業就要構建現代農業產業體系、生產體系、經營體系[12]。構建現代農業經營體系重點是完善新型經營主體扶持政策，培育新型經營主體和新型職業農民，探索多種形式的適度規模經營。為此，首先，要完善“三權分置”的土地制度，保證穩定的土地經營權和自由流通、轉讓的權利，為土地規模化生產創造有利條件。其次，要發展適度規模經營，培養一批以家庭農場、農民合作社、專業大戶、地方龍頭企業等為代表的新型經營主體以及一批有文化、懂技術、會經營的職業農民。一方面，要大力增加投入開展培訓活動，繼續推進對農民的培訓教育。據統計，2014—2018年中央財政累計安排70.9億元支持新型職業農民培育工作[13]。另一方面，通過發放大學生下鄉補貼、實施大學生下鄉創業優惠政策等方式引進新型經營性人才。以上各項措施均取得了顯著成效，“目前，全國農村實用人才總量近1 900萬人，其中新型職業農民1 500萬人，新型農業經營主體超300萬家，正在成為現代農業建設的先導力量。[14]”

2.4 推動產業融合和產業鏈延長，拓寬農民增收渠道

首先，因地制宜，以農業為基礎發展二、三產業。利用當地自然資源，架構特色農業與其他產業的橋梁，將農業與餐飲、住宿、旅游、娛樂、電商、文化等行業有機融合，為農村發展創造需求，為農民提供創業就業平臺，增加農民收入。其次，拓展資金來源，支持農民發展多種產業。針對資金不足問題，通過財政補貼、專項資金和農業銀行為農民提供優惠信貸服務以及農民合作經營，緩解農民資金壓力，支持農民創業。再次，搭建大型農業銷售市場。根據當地農村的實際情況建立專門的農產品收購企業，搭建大型的農產品銷售市場，解決農產品販賣困難，供需不對稱問題。

2.5 強化土壤保護，保證農業安全

強化土壤污染管控和修復是保證農業可持續發展的根本。首先，完善土壤保護法律體系為土壤保護提供制度保障。要整合分散的立法，廢除重復、沖突、沒有操作性的法律，彌補法律空白。如對重金屬和有毒物質污染制定重金屬污染防治法、有毒物質處置法、按照“誰污染誰治理”原則明確污染者責任等;要形成系統的、具體的、有可操作性的專門法律，并根據實際情況不斷完善發展。其次，協調有關機構并明確權責，完善機制。目前我國土壤污染的監測和治理主要由國土、環保、農業3個部門負責，因而要做好3個部門的明確分工和工作的有效銜接。再次，研發新型農業技術、發展綠色農業，保護土壤安全。為此，要加強綠色農業相關的立法提供根本保障和依據，要通過財政補貼和獎懲機制鼓勵農民進行綠色生產，大力研發資源循環利用、廢棄物處理、綠色有機肥料等技術來支持綠色農業發展，進而保護耕地土壤安全。

總之，實現農業現代化是新時代中國特色社會主義的主要目標，要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，根據中國農業農村發展狀況，借鑒發達國家實現農業現代化的經驗，全面深化改革，積極探索和完善農業現代化實現路徑，力爭早日實現我國農業現代化。

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