農村宅基地“三權分置”思考

周芳芳

2015年，國家啟動農村土地制度改革試點。2018年2月，黨中央、國務院發布1號文件，明確提出“要完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置，即落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權”。目前來看，試點地區已取得一定的經驗和成果，但大范圍的推廣應用還沒開始，廣大未試點地區的宅基地“三權分置”工作仍待于推進。浙江省臺州市未被列入國家試點，宅基地“三權分置”屬于自發性探索，如何有效地開展該項工作值得思考。

臺州宅基地及農房基本情況

據調研統計，臺州全市共有宅基地171.8萬宗，村莊用地總面積52883.62萬平方米，戶均用地面積375.78平方米，人均用地面積103.27平方米。全市宅基地已登記發證農戶數113.30萬戶，約占符合登記條件總數的93.08%。

臺州市農村在2009年逐步開展村莊規劃編制，2012年基本完成。據統計，宅基地違法違章情況占比較高，存在違法或違章建設的戶數占總數的85%以上，絕大多數進村道路、文化禮堂、村辦公樓等都未履行報批手續;房前屋后違法建設和超層建設現象尤為普遍。

臺州宅基地疑難問題

——宅基地集體所有權權能虛位。在宅基地管理過程中，集體組織管理的主人翁意識不夠，在村規劃編制、宅基地使用方式等占用、使用權方面缺位失位現象較為嚴重;在宅基地分配和調整、收回、流轉、有償使用、違法用地處理等處分權、收益權權益體現不明顯，集體組織沒有動力去主動管理。

——宅基地退出和收回機制未建立，村莊只增不減。村集體經濟組織作為宅基地所有權人，在宅基地管理過程中主人翁意識不夠，全市“應拆未拆”老屋和閑置宅基地較多。據統計，全市現有閑置宅基地共計80448宗，面積464.14萬平方米，約占總數的4.68%。2013年-2017年，全市農村常住人口下降了30多萬，而村莊總面積和人均面積逐年上升。

——存在一定數量的私下流轉現象。據統計，臺州全市閑置宅基地以出租、合作、聯營等方式已流轉2.15萬宗。部分用于出租居住的，主要是城鄉結合部多余住宅對外出租;部分用于鄉村旅游的，主要是依托溫嶺石塘、仙居神仙居、天臺國清寺等旅游景點，村民自辦或集中聯辦形成旅游、住宿、餐飲特色點;少量用于小手工制作、農副產品加工、工業等。

——農戶對宅基地及農房的財產權益得不到明顯體現。自2009年出臺臺州市農房抵押的文件開展農房抵押工作以來，全市共辦理948宗農房抵押登記，抵押金額為55407.77萬元。抵押的總數少，抵押價值低，造成了抵押權利雙方都不愿意抵押農房的現狀。

思考與建議

——賦予集體經濟組織更多權能。集體土地是集體經濟組織的重要財產，落實集體土地所有權，核心是明確處分權和收益權。處分權方面，一是增加集體經濟組織對村莊用地規劃的話語權;二是強化集體經濟組織收回宅基地的權利，對違法用地、違章建筑、長期閑置以及資格權滅失的，賦予集體經濟組織及時糾正和有條件調整、收回的權能;三是增強集體經濟組織在宅基地再分配，以及宅基地建房涉及新增建設用地指標統籌安排方面的權能;四是賦予集體經濟組織在宅基地流轉、征收時行使民主協商和決策監督的權能。

——建立宅基地自愿有償退出機制。一是引導機制。在宅基地有償退出政策的推行過程中，做好多方面的引導工作。現實引導，用周邊看得見、摸得著的案例，消除農民對于政策的陌生感與抗拒感，令農民心中“有譜”。二是激勵機制。通過多樣化的激勵方式滿足農民的合理需求，土地發展權激勵，通過將農民納入宅基地的增值收益分配，彌補退出農戶的土地權益;提供安逸舒適的安置房，為農民宅基地置換提供可靠保障。三是壓力機制。加強規劃管控，劃定“立改套”范圍，遏制宅基地無序擴張。發揮市場機制，對宅基地面積超標與一戶多宅的農戶實行處罰和有償使用。四是多渠道的資金籌集。對于經濟較發達、區位較好的地區，可通過適當的項目引進籌措資金;對于發展狀況一般的地區，可通過土地綜合整治后的指標交易籌措資金。

——探索多渠道、市場化的宅基地權能實現途徑。建議在保障農民利益不受損、農民住有所居的前提下，支持各地探索農村集體經濟組織和農戶盤活利用閑置農房和宅基地、增加農民財產收益的有效方式和途徑。通過產權轉讓、權益轉化、土地整治、轉換入市等方式，嘗試多渠道的宅基地權能轉換途徑，顯化宅基地財產權。

——強化農民權益保護。在“三權分置”的探索實踐過程中，無論是盤活利用宅基地還是宅基地自愿有償退出，都要以維護農民的利益為首要。完善宅基地增值收益分配制度，考慮農民的應得利益。宅基地增值收益的分配可以對農民進行一次性貨幣補償，也可通過股份合作社配股，以分紅的形式發給農民。分區域差別化的退出補償標準設計，設置差別化的宅基地退出補償方式與標準，遵循農民意愿為先的原則。補償標準方面，將退出農戶的房產合法狀況、集體成員資格等情況納入考慮。