地方政府官員出現(xiàn)不作為行為的原因分析

徐鈺淇

摘 要：當(dāng)前部分地方政府官員在高壓反腐態(tài)勢、嚴(yán)峻經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型形勢、政績錦標(biāo)賽等因素影響下的不作為的現(xiàn)象十分突出。到改革的深水區(qū)的關(guān)頭，他們卻沒有表現(xiàn)出應(yīng)有的積極性、主動性和創(chuàng)造性，反而出現(xiàn)消極等待、懶政、怠政的行為，一定程度上阻礙社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和黨員干部隊(duì)伍整體水平的進(jìn)一步提高。文章將主要分析和闡明當(dāng)前影響地方政府官員出現(xiàn)不作為行為的外部原因，并進(jìn)一步闡述在這些外部原因下地方政府官員的客觀難處、心理變化以及如何選擇了不作為行為。這里的外部原因區(qū)別于官員個體的自身原因。通過在深入了解地方政府官員處境的基礎(chǔ)上理解其行為，試圖找到有效的解決辦法。

關(guān)鍵詞：地方政府官員不作為;政績考核;政績錦標(biāo)賽;高壓反腐

地方政府官員是地方一級的國家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，上至省級下至縣鄉(xiāng)，各個國家機(jī)關(guān)的各級領(lǐng)導(dǎo)都包括在內(nèi)。地方政府在地方的規(guī)范權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、監(jiān)督權(quán)、管理權(quán)的行使和運(yùn)用很大程度上取決于地方政府官員，而且官員在其職權(quán)范圍內(nèi)主管大小事物。因此地方政府官員的權(quán)力和相應(yīng)的職責(zé)任務(wù)都是很大的。在以往政府施政中也會存在不作為的行為，但不如現(xiàn)在突出和普遍，主要是哪些外部原因造成的，以下將詳細(xì)展開分析。

一、政績考核指標(biāo)從一維轉(zhuǎn)變成多維

改革開放后國家曾在很長一段時間里的主要任務(wù)就是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，在這一時期，地方政府官員的核心任務(wù)甚至是唯一任務(wù)就是發(fā)展當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)，其政績考核指標(biāo)就是當(dāng)?shù)氐腉DP增長，一定程度上GDP數(shù)字越高相應(yīng)地仕途越好，這樣的強(qiáng)有力的直白的激勵，也使官員們的行為變得簡單粗暴和出格，造成許多不良影響，例如經(jīng)濟(jì)增長方式較落后、能源過度消耗、環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞、貧富差距過大等。慢慢這樣的“唯GDP論”已不再適應(yīng)社會的需要和發(fā)展，中央提出了科學(xué)發(fā)展觀，強(qiáng)調(diào)對地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的考核要看全面工作，不能僅僅把地區(qū)生產(chǎn)總值及增長率作為考核評價政績的主要指標(biāo)，要把有質(zhì)量、有效益、可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善、社會和諧進(jìn)步、文化建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)、黨的建設(shè)等作為考核評價的重要內(nèi)容。需要去關(guān)注以往被忽視甚至是被破壞了的教育文化、環(huán)境保護(hù)、居民收入、社會保障等方面。對官員的考核不僅僅是經(jīng)濟(jì)這一維指標(biāo)，還包括政治、民生、環(huán)境等多維指標(biāo)。這將大大加大官員作為的難度，具體體現(xiàn)在：

（一）以往只關(guān)注GDP時不需要顧及和平衡其他方面，甚至可以犧牲其他方面。現(xiàn)在是要多方面一起發(fā)展，都要兼顧，但這些目標(biāo)在一定程度上是矛盾和沖突的，例如經(jīng)濟(jì)增長和環(huán)境保護(hù)之間的矛盾、建設(shè)工業(yè)園和保護(hù)耕地之間的矛盾、居民收入和社會保障的矛盾等。實(shí)現(xiàn)多元目標(biāo)是理想的，但在具體實(shí)踐過程中有很多需要平衡和側(cè)重的地方。地方政府官員面對這樣的境遇時很容易陷入兩難，不知道如何完成這樣的合成任務(wù)，由此出現(xiàn)不積極、不作為的行為。

（二）在“唯GDP論”時期，就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展最重要，其他都是靠邊站，不少地方政府官員采取的方式比較簡單粗暴，在與企業(yè)拉投資、跑項(xiàng)目時多半是在飯桌等場所中拿下的，這樣的方法百試百中，甚至似乎成為了“慣例”。但現(xiàn)在官員考核指標(biāo)中明確要求不再允許以這樣的方式與企業(yè)合作拉動經(jīng)濟(jì)，這樣簡單粗暴的方式也難以拉來高新技術(shù)企業(yè)、嚴(yán)格排放無污染的企業(yè)等符合多維指標(biāo)要求的企業(yè)。然而許多地方政府官員還沉浸在過去的方式中，難以適應(yīng)新的要求，難以摸索出新的拉動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又顧及民生、環(huán)境多項(xiàng)指標(biāo)的好方法、好路子。

（三）當(dāng)前經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型形勢嚴(yán)峻，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)也不再是吃一頓飯能解決的。中央著力推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，通過矯正要素配置扭曲，來提升經(jīng)濟(jì)增長的質(zhì)量和數(shù)量。但不是所有地方政府官員都能對全面深化改革、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等問題認(rèn)識到位，理解其內(nèi)涵并且知道怎么做，這導(dǎo)致他們行動上的不積極，遇到困難信心不足、不敢擔(dān)當(dāng)。

二、政績錦標(biāo)賽

改革開放后地方政府官員之間圍繞GDP增長進(jìn)行政績錦標(biāo)賽，當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展與個人升遷密切相關(guān)，自己管轄范圍內(nèi)的地方與全國、與全省同級地方都存在著競爭關(guān)系。有研究發(fā)現(xiàn)官員在任期內(nèi)的相對經(jīng)濟(jì)增速與其晉升呈顯著的正相關(guān)關(guān)系。在這樣的激勵和競爭下，官員開足馬力發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，以求得自身仕途的發(fā)展。這也可以體現(xiàn)，理性的官員是會通過有所作為來求得自身發(fā)展，而不作為則會不利于升遷，這明明是非理性的行為，但官員為什么還選擇不作為，原因如下：

（一）多維指標(biāo)考核中更側(cè)重經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量，也強(qiáng)調(diào)了社會民生、環(huán)境保護(hù)等，而這些指標(biāo)的發(fā)展都不是短時間內(nèi)能取到成效的，甚至需要長期的艱難的試錯過程。但地方政府官員的任期通常低于五年，在短短五年內(nèi)要熟悉一個新的地方，了解地域本質(zhì)特點(diǎn)和地域差異，在上一任進(jìn)行的各項(xiàng)工作基礎(chǔ)上重新開始展開工作或者將原有的延續(xù)下去，這都不容易，在此基礎(chǔ)上才能真正開始完成多維指標(biāo)，可能剛開個好頭，任期就所剩無幾，后面的工作又落到下一任的手里。在官員的一個任期內(nèi)難以完成這些長期見成效的指標(biāo)，而本身社會民生改善和環(huán)境生態(tài)的保護(hù)等指標(biāo)的完成程度、完成情況要?dú)w功于其中一任官員也是很難量化的。在自己任期內(nèi)很難做出成效且難以清楚量化轉(zhuǎn)變?yōu)檎儯@些都容易使官員在要作為、爭政績方面沖勁不大，積極性不高。

（二）多維指標(biāo)考核本身也存在著很大的難度，給地方政府官員的任務(wù)和擔(dān)子很重，而要有所作為也不可避免地需要財(cái)政的大力支持。地方政府財(cái)政收入狀況對地方政府官員有所作為起到限制作用。1994年分稅制改革以來，中央與地方之間的財(cái)權(quán)和事權(quán)進(jìn)行了重新調(diào)整，地方政府獲得40%的財(cái)權(quán)，但是卻承擔(dān)了70%的事權(quán)。財(cái)權(quán)與事權(quán)的嚴(yán)重不對等造成地方財(cái)政收支不平衡。雖然中央政府不斷增加對地方轉(zhuǎn)移支付的力度，但是地方財(cái)政仍然是入不敷出。地方政府為了解決財(cái)政支出不足的問題，開始依賴土地財(cái)政。在中央對房地產(chǎn)市場的管控下，土地財(cái)政也行不通，許多地方政府就通過地方融資平臺舉借債務(wù)，滿足財(cái)政支出需要。這導(dǎo)致地方政府債務(wù)率一度居高，中央對地方政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置做出部署和安排，這樣的方法也受到限制，而且在《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》把政府性債務(wù)作為一個硬指標(biāo)納入政績考核中。既強(qiáng)化多維政績考核指標(biāo)，也實(shí)行官員問責(zé)制，多重壓力，相互制約，官員的行動和心理陷入兩難，受到制約，有所作為成了有心無力。

三、高壓反腐常態(tài)

十九大報(bào)告明確指出了過去五年來，全面從嚴(yán)治黨成效顯著，巡視利劍作用彰顯，實(shí)現(xiàn)中央和省級黨委巡視全覆蓋。堅(jiān)持反腐敗無禁區(qū)、全覆蓋、零容忍，堅(jiān)定不移“打虎”、“拍蠅”、“獵狐”，不敢腐的目的初步實(shí)現(xiàn)。不能腐的籠子越扎越牢，不想腐的堤壩正在構(gòu)筑，反腐斗爭壓倒性態(tài)勢已經(jīng)形成并鞏固發(fā)展。在如此態(tài)勢下，上至老虎、小至蒼蠅，機(jī)關(guān)內(nèi)的一切制度、風(fēng)氣都離不開反腐，這種高壓滲透到官員的日常工作、人際關(guān)系和仕途升遷中，涉及每一個官員以及官員之間、官員與人民之間、官員與社會之間、官員與企業(yè)之間的方方面面。在此背景下出臺的督察制度、監(jiān)察制度、問責(zé)制度都在扯動著官員們的神經(jīng)，任何一個舉動都可能牽扯自己，讓自己“烏紗帽”不保。官員的心理承受著巨大壓力，再有所作為，容易讓自己做的多錯的多，導(dǎo)致部分官員出現(xiàn)消極觀望、有選擇性執(zhí)行、不求有功但求無過、敷衍了事、強(qiáng)烈抵觸等不作為表現(xiàn)。

四、社會監(jiān)督力度不夠、效果不佳

近年來人們政治參與的積極性日益提高，對地方政府的作為以及官員的作為都有所關(guān)注，對其不合法行為會投訴、檢舉和揭發(fā)，當(dāng)自己的合法權(quán)益受到侵害時也會尋求途徑維護(hù)自己的權(quán)益。這是民主進(jìn)步和公民意識增強(qiáng)的表現(xiàn)，但還是存在現(xiàn)實(shí)問題。當(dāng)?shù)胤秸賳T有不作為行為，并被社會所知道時，人們即使通過合法途徑去質(zhì)疑和要求官員有所作為，也可能沒有效果。官員和公民之間存在著懸殊的信息不對稱，公民沒有確切的實(shí)權(quán)要求官員有所作為，公民也無任何職權(quán)可以親自為自己有所作為。因此，社會監(jiān)督的實(shí)際效果難以保證，監(jiān)督力度不夠，不足以真正制約官員的不作為行為。

另一方面，官員作為的難度大，可能會有試錯的過程，開展中也涉及各方面的利益，不一定能獲得廣大社會公民的支持和理解，一旦有公民采取手段進(jìn)行合法抗議示威活動等都可能中斷計(jì)劃，直接叫停官員作為，這樣的不被理解和吃力不討好也可能讓官員灰心和退卻。因此社會監(jiān)督會出現(xiàn)效果不佳的情況，反而對地方政府官員的不作為行為起到助長作用。

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