提升國際水電工程移民安置規劃的質量與效率

鄒 正

(中國電建集團成都勘測設計研究院有限公司，四川 成都 610072)

0 前 言

當前，隨著“一帶一路”倡議的不斷深化，越來越多水電企業走出國門，積極參與國際水電工程的勘測設計、施工建設和投資運營。兼顧勘測設計工作質量與效率、科學的施工建設管理以及充盈的財務資本，是中國企業取得良好口碑的堅實基礎。在競爭日益激烈的國際市場環境下，勘測設計工作的質量與效率必然成為取得國際項目勘測設計權、總承包權以及投資運營權的關鍵因素，一方面，它能夠讓企業在市場運作中處于有利地位，而另一方面高質量、高效率更是企業在國際市場打拼中立足于長遠的核心力量。

征地移民作為一項政策性強、涵蓋面廣、關注度高的綜合性專業，一直以來在國內水利水電工程勘測設計中發揮了至關重要的作用，它在維護移民切身利益的同時，也為區域穩定和經濟社會協調發展做出了巨大貢獻。近年來，諸多國內水利水電企業提出了“打造國際質量效益型公司”的目標，因此，征地移民專業也有必要順應發展趨勢，對國際水電工程移民安置規劃的“提質增效”進行深入思考，以融入水電開發“國際化”的進程。

1 國際項目水電工程移民安置規劃要點

作為最具權威性和代表性的國外研究機構，世界銀行(WB)指導了世界范圍內多數水電工程的移民安置工作，據統計，亞洲和非洲地區的大多數水電移民接受了世行導則的指引，得到了妥善安置[1]。而亞行(ADB)則以適宜地區發展的保障性政策對亞洲地區部分水電移民安置工作做出了貢獻。

1.1 移民安置政策框架

早在上世紀80年代以后，世界銀行在總結以往單純補償和完全依賴于政府的移民政策基礎上，第一次提出開發性的移民政策，鼓勵移民自食其力，重建自己的生活領域。諸多國家逐步采納了這一原則，同時也運用到移民安置實踐中去[2]。亞洲開發銀行則指出：“不但要按照重置價格補償以恢復移民失去的財產，還應采取措施恢復移民的生產生活水平，從而避免由于遷移對移民的不利影響”[3]。

2005年前后，世行、亞行在綜合考慮融資國(主要是不發達國家或欠發達國家)社會經濟狀況的基礎上，分別修訂形成了現行的《業務政策和銀行程序4.12》(OP/ BP4.12)[4]、《亞行移民手冊》[5]、《亞行保障性政策聲明(SafeguardPolicyStatement)》[6]用于指導非自愿移民安置補償工作。

世行、亞行征地移民政策梳理詳見表1。

1.2 移民安置規劃內容

表1 世行、亞行征地移民政策框架表

根據世行、亞行等國際慣例要求，移民安置規劃設計通常在可研階段以RAP(移民安置行動計劃)或RPF(移民安置政策框架)的形式出現。其主要內容包括：(1)組織機構的責任；(2)公眾參與及與安置區居民的意愿結合；(3)社會經濟調研；(4)相關法律條款(或政策框架)；(5)安置區的選擇方案及確定；(6)損失財產的估價及補償；(7)土地的使用、征收及轉讓：(8)培訓、就業和貸款機會；(9)住房、基礎設施和社會服務；(10)環境保護和管理；(11)實施進度、監測和評價。其中，組織機構的責任、公眾參與及與安置區居民的意愿結合、相關法律框架、環境保護和管理、實施進度和監測評估通常是各利益方關注和爭論的焦點。

在實施階段，經批復的RAP或RPF作為指導征地補償、移民安置的依據，具有最高的權威性和法律效應。

2 影響移民安置規劃質量與效率的因素

近年來，國內已有不少勘測設計單位參與或承擔了國際水電工程移民安置規劃工作，這為國內征地移民行業進軍國際市場提供了一定的借鑒意義，但由于政策理解不夠透徹、規劃成果針對性不強以及成果轉化能力不夠高等因素的制約，總體上來看，效果不太明顯。筆者認為制約國內企業深度參與國際水電工程移民安置規劃工作的因素主要包括以下幾方面。

2.1 規劃成果采用政策與適用導則之間的關系不清

目前，國內設計單位承擔的國際工程移民安置工作多是在遵循世行、亞行導則以及該國相關法律的基礎上開展的。而部分國家法律由于頒發時間較早，很難適宜現階段移民安置的需要，且部分法律與導則可能存在一定的分歧，導致規劃設計工作流程不太清晰，成果不夠嚴謹，難以實施。

2.2 規劃成果編制內容模糊，國際認可度不夠高

現階段，部分項目移民安置規劃設計成果是以項目國已審批的相似工程成果為模板，再以世行或亞行導則進行“驗證”形成的。此種做法忽略了項目自身的特殊性，輸入資料缺乏針對性，規劃成果不能完全解決項目關注的核心問題，導致規劃設計成果的認可度較低，修改較大，影響工作效率。如西非某項目在編制可研階段移民安置行動計劃(RAP)時，其國家層面無具體規定，但項目所處的酋長自治區域卻對公眾參與、移民申訴抱怨提出了明確的要求，因此，若一味的沿用世界金融機構導則而不尊重“雙重標準”的現實，顯然不符合項目實際情況，難以付諸實施。

2.3 移民安置規劃的工作模式有待豐富

目前，國際水電工程可研階段移民安置規劃工作主要存在兩種模式。一是委托項目所在國有資質的設計單位全權承擔，國內設計單位參與把控；二是由國內設計單位自行承擔，邀請國外設計單位咨詢和報審。前者能夠較易迎合國外“胃口”，但實際上對國內設計單位深入涉足國際工程移民安置規劃工作并無太多促進作用，規劃成果的質量與效率還需“受制于人”；后者雖能夠把控整階段的設計流程和優化設計成果，但人工成本偏高且不受控制。因此，若能將上述兩種工作模式予以恰當的結合，探討和拓展一種適宜的國內外合作工作模式，將會對移民安置規劃工作的效率帶來積極影響。

3 提升質量與效率的建議

(1)尊重規則，厘清工作程序

理解國際游戲規則，尊重當地法律法規和文化習俗是厘清項目所在國征地移民工作思路的前提。因此，無論是工程項目移民安置規劃設計還是移民安置實施都必須符合國際慣例，尊重項目所在國法律法規，適應項目所在地經濟社會發展水平，關注弱勢群體的需求，重視公眾參與和成果公示?；谇懊鎸H慣例以及國際項目不同階段移民安置規劃關注要點的理解，筆者認為開展國際項目移民安置規劃的工作程序應綜合考慮以下幾點。

一是要嚴格遵循世行、亞行適用導則和移民政策。申請世行、亞行融資貸款的國家，其移民安置規劃與實施工作必須符合世行、亞行的要求，接受世行、亞行的指導和驗收。因此，申請項目的移民安置工作需與世行、亞行的工作階段和流程吻合。

二是要尊重項目所在國、州(地區)的法律法規和一些雖未成文但約定俗成的做法。在世界金融機構工作導則和移民政策框架背景下，部分國家也會出臺一些政策法規，這些文件是國家情況的真實“寫照”，必須尊重。

三是要積極契合項目業主要求。從現階段國際水電工程開發情況來看，其項目業主多為項目所在國的國家企業。作為水電開發的“代言人”，該類項目業主或多或少會在支援國家建設、履行社會責任以及提高國際名聲等方面提出想法，因此，在開展移民安置規劃工作時，還應積極滿足項目業主的要求。

因此，以“求同存異”的思路來厘清國際金融機構、國家政府和項目業主三方的規定或訴求是提升國際水電移民安置規劃工作質量與效率的主要舉措之一。

(2)理解政策，編制成果導則

在移民安置規劃過程中，移民政策發揮著基礎和導向的作用。世行非自愿移民政策、亞行移民手冊作為適用于各國世行、亞行開發項目的指導性政策，代表了國際工程建設項目中移民安置政策的一些共識，因此，移民安置規劃應充分理解和尊重國際行業共識，同時尋找契機積極與當地法律進行融合，才能使規劃設計成果在導則與法律之間相互匹配。

基于對世行、亞行政策框架以及移民安置規劃要點的理解，筆者認為兩者在主要規劃設計內容上是高度一致的，但在設計深度和細節關注方面，亞行政策較世行導則更加深入和完善，可以說亞行政策規定基本涵蓋了世行導則要求。因此，建議以亞行政策規定為基礎，形成國際水電工程移民安置規劃成果RAP(或RPF)編制導則框架。

需注意的是，在世行項目較多的西非等區域，國家對移民安置規劃成果(RAP或RPF)的編制和審批并無太多要求，因此，在規劃設計過程中，設計單位還應結合國家實際情況適當簡化。

(3)統籌安排，拓展工作模式

適宜的移民安置規劃工作模式的意義在于既要保證規劃成果滿足政策框架等邊界條件以及順利通過審查并指導實施，又要控制工作成本，保障利益。目前，“一帶一路”沿線國家，特別是“絲綢之路經濟帶”沿線國家對水電開發的認可程度較高，加之人力成本普遍較低，因此，建議移民安置規劃工作采用“外業工作以國外為主，國內參與；內業工作以國內為主，國外咨詢”的合作工作模式。

一方面，實物調查等外業工作由當地單位承擔，其工作方式更接“地氣”，工作流程更清晰，工作成果更易被認可，同時項目成本，尤其是人工成本將會大大降低；另一方面，規劃設計等內業工作由國內單位承擔，能夠更直接的把控規劃風險和成果質量，同時引入國外設計公司進行咨詢，更能讓規劃成果具有說服力。

4 結 語

從國際水電移民安置工作的發展趨勢來看，國外政府、部門以及一些非政府組織(NGO)越來越看重移民安置規劃成果的“一手質量”及實施效率。因此，本文通過梳理和分析國際水電移民安置規劃要點和制約因素，認為要完成具有國際風格的移民安置規劃工作，其核心是移民安置工作的程序、政策、模式要遵循國際“游戲規則”。