論雄安新區的立法需求及實現路徑

江東　王雪堯

關鍵詞 雄安新區 立法需求 立法授權 特色創新

基金項目：2018年保定市社科基金一般課題《雄安新區立法體制研究》，課題編號2018102。

作者簡介：江東、王雪堯，河北大學政法學院，碩士研究生，研究方向：立法學。

中圖分類號：D67 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.08.086

一、立法需求的概念界定

在新修訂的《中華人民共和國立法法》第72條新增的一款中提及了“立法需求”，那么何謂“立法需求”？法學界對于立法需求的研究鮮少，立法需求并沒有成為一項主流的研究，甚至沒有統一的表述。石東坡教授對立法需求進行了學術梳理和研究，他認為，立法需求是一種以社會的法律制度的有效供給為期待內容的主體需要。通過這種需要的實現，來確認、保護和實現該立法需求者所向往的一定的物質利益和精神利益。同時又因為立法尚且需要進一步通過執法和司法，以及對法律的遵守和監督，才能夠切實地將其加以確認、持有或取得的權益真正地達成。換言之，即在立法的環節，是僅將一定的實際存在的利益或者期待取得的利益權利化。

立法需求來源于社會需求，是在法治建設過程中逐步表現出來的法律需要。社會是不斷變化發展的，法律在規制社會生活的過程中也需要進行調整。法律滯后于社會發展便是法律進行變革的主要動因。立法是制度政治化的必然要求，制度的短缺和滯后需要國家權利機關通過立法措施進行填補，這便產生了立法需求的正當性。

二、雄安新區的立法需求

從1992年10月開始，國務院陸續批準設立了浦東新區、濱海新區以及雄安新區等，我國先后設立了19個國家級新區，而雄安新區是目前為止最后一個被設立的新區。習主席強調雄安新區的發展應當堅持世界眼光、國際標準、高點定位、高標準高質量組織規劃編制，有計劃分步驟推動新區建設。這就意味著雄安新區的建設具有獨特性，需要加強法治保障。具體而言，雄安新區的立法需求表現在如下幾個方面：

（一）雄安新區立法應瞻前顧后

雄安新區建立的主要目的是打造非首都功能疏解集中承載地，分散經濟高聚集地區人口密度，調整優化京津冀城市布局和空間結構，堅持創新、發展高新產業，優化城市公共設施、公共服務，建設綠色可持續發展的智慧新城。習近平主席多次強調建設雄安新區乃是“千年大計”，既然是“千年大計”，那就不僅僅要加強對經濟、政治的建設，還需要將生態環境保護，文化遺產傳承，民生保障工作，公共事業建設等囊括在內，“千年大計”的完成必定離不開法律支撐。總結歸納我國地方立法、經濟特區等的立法現狀，可以發現我國區域內制定的法規嚴重缺乏前瞻性。地方人大及其常委會、政府等相關部門制定的法律多為單項法規，僅僅是從自身所調整的單一領域和特定問題出發，并未將其放置于整個社會治理的體系進行衡量、預測，導致區域內法規之間的協調性差。雄安新區的立法應對其引以為戒，據調查，位于安新縣境內素有河北省最大湖泊之稱的白洋淀自上世紀六十年代至今的二十多年里曾歷經六次干涸，國家及河北省曾先后二十三次緊急調水支援白洋淀。目前白洋淀的水源匱乏，不足以供應雄安新區內人口用水量更甚是保定地區乃至河北省其他區域。雄安新區在針對此種狀況制定法律法規時，要將其放置于雄安新區整體的發展狀況下，從城市治理的具體問題出發系統分析立法需求，充分發揮法的預測功能，加強立法規劃，對立法體系進行科學合理的建設，對未來發展中可能存在的問題進行預判，預留一定的空間。因此，要想獲得長久的水資源，雄安新區需要改善生態環境尤其是針對水資源匱乏的問題采取有效的治理措施，更重要的是從長遠的角度來思考，如何有效改善白洋淀地區生態環境。

雄安新區的立法建設不是一味地向前看，還要從當下的實際情況出發，在當前的立法體系之中清理不適用的法律法規，對于可以加之完善的法規進行修訂，帶動新區向前發展的同時，也要維護好當下人民的根本利益。雄安新區主張發展高端高新產業，承接的產業以創新、科技、綠色、智能為主，而新區之前的產業多為勞動密集型企業，當下雄安新區關于產業發展的法律法規應當適時作出調整，我們仍要從全局性角度出發，從縱向、橫向立法技術兩個方面出發對新區之前就已經存在的產業相關立法進行改革，但是此種改革不是絕對性的，它需要保障絕大多數人的利益，淘汰、廢除不合時宜的法規，修訂、完善可再利用的法規，并且制定出引導雄安新區高端高新產業發展的新型法規。

（二）雄安新區立法應有據可循

國家級新區不是行政區，雄安新區目前并沒有明確劃分行政級別，而是由河北省人民政府的派出機構與中共河北省委的派出機構——中共河北雄安新區工作委員會合署辦公。它負責組織領導、統籌協調雄安新區開發建設管理的全面工作;對雄縣、容城縣、安新縣及周邊區域實行托管。同時接受國務院京津冀協同發展領導小組辦公室指導。

雄安新區定位為二類城市，被認定為副省級功能區，從此前國家級新區的設立方式來看，其規格高于一般國家級新區，設定的角色不同，它所擁有的立法權可能更廣泛。雄安新區建立之初，建設工作只是初具規模，落實到實踐中還需要一步步來完成，《河北省雄安新區規劃綱要》明確了雄安新區規劃建設的指導思想、功能定位、建設目標、重點任務和組織保障。新區初期的立法工作可主要依據《河北省雄安新區規劃綱要》進行，統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局。

此外，中央政府對于每一個新區都賦予了一些特殊的優惠政策和權限，帶動區域經濟發展，并以其為中心向外輻射推進周邊地區的經濟增長。新區應加大對精準識別、精準幫扶、精準脫貧工作的調查力度，落實好“六包一”要求，堅持因地制宜、因戶制宜，有針對性地找出解決問題的辦法，初步擬制定相應的政策、法規。

雄安新區是我國黨中央和國務院目前批復的最后一個新區，雄安新區雖然目前行政級別是副省級市功能區，但是它定位于國際標準，著眼于世界眼光、奉行高點定位、高標準高質量發展，那么雄安新區設立的工作委員會、管理委員會可以借鑒浦東新區、濱海新區這兩個級別較高、發展較快較好的國家級新區發展經驗。雄安新區的設立是中共中央、國務院的主動批示，由此可見，雄安新區的設立與眾不同。因此，在對雄安新區進行規劃建設時，立法保障一定要跟上。

（三）雄安新區立法應特色創新

截至目前，我國設立的19個國家級新區的地理環境、氣候特征、礦藏資源、生物生態、人口特征以及社會經濟發展迥異，這意味著各個新區發展的定位會有所相同，所需制定的條例、法規的側重點則也不相同。雄安新區的建設乃千年大計，對于它的規劃發展必須有歷史耐心，還須突顯出雄安新區發展的特色。

法律相比較于其他諸如道德、政策、行政等社會治理手段更加具有穩定性和可預見性。雖然每一種社會治理手段都有其特點和優勢，但是法治手段在全球范圍內已經證明其是最佳的路徑。伴隨著我國經濟社會水平的逐年提高，法治建設更加成為了增強社會管理、實現社會和諧的必由之路。雄安新區的功能定位是不同于浦東新區和深圳特區的，在國家規劃建設之初便面對更多的多元性。在法治建設上需要明確其政治定位和行政定位。雄安新區的建設發展是京津冀區域一體化發展的一部分。雄安新區的法治發展也應當在京津冀區域法治一體化的框架內進行。充分運用京津冀的區位優勢和環境資源促進雄安新區的法律制度建設。面對我國目前的法治與經濟發展狀況，京津冀區域內部還是存在很大差異的。三個省市都擁有各自的發展優勢和區位長處，雄安的發展需要立足于自身政策支持，借助于三地的支持，完善發展短板，尋求發展捷徑。

三、雄安新區立法需求的實現路徑

（一） 科學運用立法預測與規劃技術，實現瞻前顧后

從哲學的角度看，一切事物都處于發展變化之中。然而法律具有滯后性，它本身并不具有預測性，不能夠及時地與時俱進、時刻反映社會的變化，這就需要在制定法律法規時運用立法預測技術。采用專門的科學方法和手段，科學地預見法律近期和長期的結果及其社會效果，預見法律調整的形式和方法中可能發生的變化，科學的立法預測有助于選擇最佳的立法方案，從而改善立法工作。

要實現雄安新區立法的瞻前顧后，省立法機關以及雄安新區立法部門應當運用立法預測技術，充分收集雄安新區當前的經濟、政治、文化、社會、生態發展的文字資料及數據資料，深入研究、分析資料并遵循社會發展的客觀規律，運用短期立法預測技術對其未來五年發展的進行科學規劃。雄安新區的建設乃千年之計，對于它的規劃不管是宏觀還是微觀都要小心翼翼，從全局性考慮，既要重視部分，也要把握整體。

立法建設需要依靠立法規劃做輔助，立法規劃是以立法預測為前提，對一定時期的立法工作合理地分步驟、分階段進行所提出的方案和計劃。建設雄安新區的立法體系即離不開立法預測、立法規劃等立法技術的運用。習近平總書記在第十九次全國代表大會上明確提出《河北雄安新區規劃綱要》，其中強調塑造城市特色，保護文物古跡，傳承和弘揚紅色革命文化，加強非物質文化遺產的保護與傳承，發掘和保護其他優秀傳統文化。 歷史文化是民族的瑰寶，雄安新區的文物古跡、優秀歷史文化的保護與弘揚彰顯了地域文化特色，是新區文化建設的重要標志。

河北省人大常委會對于雄安新區2018-2022這五年期間的發展進行了立法規劃，研究起草《白洋淀水環境保護和污染治理條例》。眾所周知，白洋淀生態環境惡化，致使水資源匱乏、周邊野生動植物岌岌可危、瀕臨滅絕，雄安新區立法部門應針對此現象作出相應的調整措施，落實河北人大常委會立法規劃的重要要求。白洋淀在京津冀協同發展戰略中占據特殊的地理位置和作用，雄安新區的設立更加凸顯了白洋淀立法保護、司法保護的重要性，雄安新區規劃已經將白洋淀生態環境列為必須重點保護的“雄安要素”。白洋淀的旅游業發展迅速，這也給它的生態環境增加了負擔。研究起草《白洋淀水環境保護和污染治理條例》，以立法形式來改善白洋淀區域的現狀，體現出生態環境的重要性。

雄安新區定位發展高端高新產業，承接北京非首都功能疏解，而雄安新區原產業都屬于勞動密集型產業，以中小企業為主，科技含量低，產品附加值低。現雄安新區產業多以創新、開發、管理為主，原傳統生產模式的企業即面臨著升級、搬遷或者淘汰，新區政府及相關部門要處理好高端高新產業與原傳統產業之間的關系，針對此新區應以立法為輔助手段，規劃設立《雄安新區高新產業發展條例》《雄安新區傳統產業暫行管理辦法》，有序推進產業結構改革，完善配套條件，推動疏解對象順利落地，有效吸引北京人口轉移。

作好新區立法規劃，可以減少對上位法的重復，使所立之法更有側重點，具有針對性;可以避免立法因無計劃進行所造成的各種缺陷，使立法工作更有條理性。

（二） 按照不同的授權依據，實現有據可依

立法是動態和有序的事物，是具有階段性、關聯性、完整性的活動過程。立法依據是立法工作開展的前提，沒有立法依據立法工作無從談起，也無達到立法目。雄安新區建立之初一定會面臨著這一大問題——如何制定法律，從何處入手——進而加強立法制度的建設。雄安新區的立法應當有章可循、有據可依，但并不意味著所有的法律都可以成為其所謂的依據。

雄安新區獲得立法授權主要存在兩種方式，一種是全國人大授權雄安新區立法，另一種是國務院授予雄安新區的先行先試權。

全國人大的授權立法來源于憲法規定全國人大作為最高國家權力機關，而且在《立法法》第九條中可以明確看到全國人民代表大會及其常務委員會有權作出決定，授權國務院可以根據實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規。在《立法法》第七十四條也規定了經濟特區所在地的省、市的人民代表大會及其常務委員會可以根據全國人大的授權制定法規。在這種情況下，雄安新區的立法工作應當是由國務院或者是河北省人大及其常委會來完成。其立法模式應該是國務院或者河北省人大及其常委會獲得全國人大授權以后，根據憲法和法律的基本原則制定法規，依據雄安新區的現實狀況和發展需要，制定雄安新區內部的法律規范，并報送全國人民代表大會常委會備案。

授權立法在雄安新區的建設中，為建立和完善雄安新區經濟結構，建立和健全有中國特色的社會主義法制體系及在立法實踐中都會發揮十分重要的作用，授權立法的理論在我國得到了廣泛的應用，可見授權立法對雄安新區法治健全是大有裨益的。

關于先行先試權最早出現在正式的官方文件中是在2007年4月上海市人大常委會的《關于促進和保障浦東新區綜合配套改革試點工作的決定》。先行先試權的確立來源于國務院的認可。先行先試權的法律地位是低于國務院自身所頒布的法規文件的，其在法律位階上是從屬于國務院指定的法規。

雄安新區現階段還沒有成為設區市，中央也沒有賦予雄安新區地方立法的權力。雄安新區目前的社會治理和經濟發展缺少法律的支持，由此雄安新區需要盡快獲得和設區市的行政級別同等的法律制定權，這樣便可以擁有《立法法》第七十二條中所規定的城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的地方性法規制定權。

（三） 充分考慮新區特點，實現特色創新

立法項目是立法建設的關鍵環節，確定的立法項目是進行立法工作的前提。雄安新區在進行選擇立法項目時，應著重突出：一是突出生態環境立法，即在選擇立法項目時，要高度重視雄安新區的生態環境發展問題。把白洋淀生態問題放在突出位置。白洋淀地區野生動物種類繁多，珍稀品種不在少數，雄安新區應當制定《白洋淀濕地保護條例》以及《白洋淀濕地野生動植物保護法》。此外，雄安新區目前已造林635.3萬畝，雄安新區重視森林綠化，因此雄安新區應當建立《雄安新區森林管理條例》，用法規來保護新區的綠色生態。不容忽視的是，雄安新區主張發展高新產業，那么雄安新區應當對于存在的高污染企業、產業做出調整，調整不可隨心而為，應有法可依，因此這需要相關部門制定出合理的法規來管理高污染企業的生產、發展。二是突出創新立法。雄安新區的定位就是主要發展科技創新企業、高端高新產業。雄安新區運用科技，創造出大量無人駕駛機動車并試行上路，雄安新區應當針對此創新頒布《雄安新區無人駕駛機動車試行管理辦法》，規范無人駕駛機動車的運行并為其在運行過程中發生的狀況進行統一管理。雄安新區曾與多家科技公司進行洽談，雙方旨在通過發展高新產業、創新社會治理，將雄安新區打造成一個綠色、創新、數字化以及以人工智能為中樞的未來智能城市。因此，雄安新區在加強制定知識產權、專利權、鼓勵自主創業管理辦法的同時，應當對人工智能、數字化大科技的運用進行規范、管理，為雄安新區的科技創新營造一個良好的法律環境。

四、結語

雄安新區自成立之初便不同于一般意義上的國家新區。在這種情況下雄安新區的法律建設也必然要與其戰略地位相符合。我國目前對于國家級新區的發展建設缺少明確的法律支撐，雄安新區的建立有助于為國家新區建設提供法律上的示范引領作用。我們都渴望擁有一個堅實的法律制度，以抵御任意專擅與偽善兮兮對于我們的傷害。為雄安新區制定符合其自身特色的法律法規，促進雄安新區立法進步，帶動國家級新區法律治理模式升級。雄安新區的立法應當在高質量的起點上注重瞻前顧后，對現實的接納和對未來的把握，在明確國家授權依據之后加快立法進程，著眼于雄安新區的基礎特色，從本地出發，制定符合其定位的法律法規。

注釋：

2017年6月21日，經中央機構編制委員會批準，中央機構編制委員會辦公室《中央編辦關于設立河北雄安新區管理機構有關問題的批復》同意設立河北雄安新區管理機構。中共河北省委、河北省人民政府印發《關于組建河北雄安新區管理機構的通知》。按照“黨政合設”和“精簡、高效、統一”的原則，組建中共河北雄安新區工作委員會、河北雄安新區管理委員會，為中共河北省委、河北省人民政府派出機構。

2018年10月17日，雄安新區在雄安市民服務中心舉行扶貧捐贈活動，在捐贈儀式上，宣讀了《雄安新區扶貧捐贈倡議書》。

2018年4月，習近平總書記在中國共產黨十九次全國代表大會上的報告——《河北雄安新區規劃綱要》。

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