“高薪養廉”在中國的可行性分析

關鍵詞 公務員 “高薪養廉” 中國 工資決定機制 可行性

作者簡介：周正科，南昌大學公共管理學院2016級學生，研究方向：人力資源管理與組織行為學。

中圖分類號：D668 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.08.064

一、引言

腐敗危害干群關系、破壞社會公平與穩定，必須嚴厲打擊。十八大以來， 以習近平同志為核心的黨中央積極推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭， 取得了舉世矚目的巨大成果。但是，當前我國反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復雜，鞏固壓倒性態勢、奪取壓倒性勝利的決心必須堅如磐石（習近平，2017）。因此如何有效遏制腐敗行為的產生成為了社會與學術關注和研究的熱點。而“高薪養廉”作為遏制腐敗的代表觀點之一，在中國也并非是一個新事物。其由來已久，在中國的政治環境下是否適用也一直飽受爭議。

這種爭議首先體現在實踐層面，受新加坡、香港等地“高薪養廉”成功經驗的影響，中國政府也進行了“高薪”上的嘗試，實現了公務員工資的穩步增長，公務員的總薪酬甚至超過了社會的平均薪酬水平。對于基層公務員而言，職務與職級并行制度的實行也解決了其工資增長受限的問題。但是，盡管公務員的薪酬水平有了較大水平的提高，可腐敗的現象并沒有因此消停。十八大以來，中央立案審查省軍級以上黨員干部及其他中管干部440人，其中十八屆中央委員、候補委員43人，中央紀委委員9人;廳局級干部8900余人，縣處級干部6.3萬多人，處分基層黨員干部27.8萬人，這不禁引發了對“高薪養廉”的實踐反思，較高的薪酬真的能夠養廉嗎？

理論層面對“高薪養廉”在中國是否有效也存在爭議。早在20世紀八九十年代，中國學術界便對“高薪養廉”這一觀點做了相關探討。這一時期，對于“高薪養廉”這一時興的觀點，雖然褒貶不一，但反對的呼聲遠遠占據了上風。這些反對的觀點從文化傳統、國家經濟水平、黨的宗旨與社會主義制度等角度出發，認為“高薪養廉”違背了“儉以養廉”的優良傳統、共同富裕的原則以及人民的意愿，也需要具備強大的國家財政支持和監督機制，在中國并不適用（陳鴻祥，1994;韓鳳來，王艷，1995）。20世紀末21世紀初，學界對于“高薪養廉”的批判有所減少，學界開始從經濟學視角客觀分析“高薪養廉”的有效性。這一時期有學者開始用“效率工資”分析得出了高薪能夠減少公務人員濫用權力的傾向（胡長和，1999）。然而也有學者基于經濟學視角指出，單純的高薪不能養廉，公務員隊伍是否廉潔從根本上講是政治體制與制度安排的問題，這需要對腐敗行為進行嚴厲打擊（李國柱，黃本春，王必峰，2002;賀新宇，2003）。2010年以來，關于“高薪養廉”的研究仍然存在較大分歧。有研究表明，薪酬與廉潔并不是正相關關系，過去十余年間，中國公務員薪酬水平已經得到了很大提高，甚至遠遠高于了社會的平均工資水平，但腐敗的程度不但沒有減少反而增加（公婷，吳木鑾，2012）。另一種觀點看來，高薪是反腐倡廉的一種利益補償機制，如果能配套有效的制度安排一定能養廉（陳朝宗，2012）。

總而言之，實踐界和理論界關于“高薪養廉”在中國是否可行存在較大的分歧，現有研究也缺少從中國公務員工資決定制度對其進行可行性分析。為了解決理論界與實踐界的困惑，本文從中國公務員工資決定制度出發，對“高薪養廉”在中國的可行性進行了論證。

二、文獻綜述

（一）工資確定的相關研究

曾湘泉（2017）在勞動經濟學一書中指出，影響工資確定的因素可以分為內在因素和外在因素兩大類。其中內在因素主要與工作特性及狀況有關，包括工作努力程度、職務高低、工齡等。外在因素主要包括一些對工資本身有重大影響的市場經濟因素，如物價水平、地區或行業工資水平、勞動力市場的供求等。在這些因素中，勞動力市場的供求最為重要，一般情況下勞動力工資是由勞動力市場供給與需求的關系決定的（柴茂昌，2016）。

當前的勞動力市場存在三個部門：公共部門、市場部門、半市場部門。以企業組織為代表的市場部門員工的工資水平相比其他部門而言更容易確定。根據經典的勞動力市場均衡理論，企業利潤最大化的勞動力需求水平處于企業雇用的最后一名勞動力的邊際收益等于為雇用這名勞動力所支付的工資水平的點上。而由于勞動者給企業帶來的收益難以衡量，因此企業往往根據職位評價和績效考核確定職位的價值以及員工的貢獻從而確定員工的工資（柴茂昌，2016）。

以政府部門為代表的公共部門人員的工資決定則最為復雜，受諸多因素的影響。具體而言，美國公務員工資的價值基礎主要由職位決定，個人的學歷、等因素對工資的影響要從屬于職位本身的影響。相反日本則是以公務員的品位（職務、學歷、工作年限等因素）來確定公務員工資（劉昕，董克用，2016）。而新加坡公務員的工資主要是依據職位和績效兩大因素確定，職位決定了其基本薪酬，績效水平的差異則決定了其績效薪酬水平（劉昕，柴茂昌，董克用，2014）。為了保證公務員工資的公平性，這些國家也已經建立起相對完善的公務員工資調查比較制度以保證在公務員工資決定中既體現內在的一致性，又反映外部的競爭性，從而實現對公務員的有效激勵。對于中國而言，實行的是一種職務與職級并行制度，公務員的工資決定機制與日本類似，是一種基于“品位”的設計，職務因素在公務員工資決定中所占比重大，不同職務等級的公務員薪酬水平差距較大（劉昕，董克用，2016）。學歷與工作年限因素對公務員工資決定也有著重要影響，特別是對于基層公務員而言，工作年限（資歷）的影響通過級別工資的方式在工資制度體現出來，解決了其發展空間小以及收入偏低的問題（何憲，2016）。這種工資的決定機制在中國也有其歷史淵源。中國是一個重視權利等級的國家，一直有著“官大一級壓死人”的說法。以職務作為工資決定的基礎，雖在一定程度上能體現責任的高低帶來的薪酬差異，但與工作職責缺乏聯系，與能力、績效和市場也相去甚遠（曾湘泉，2018）。此外，中國公務員的工資決定并未建立起完善的工資調查比較制度，因此導致了公務員薪酬水平一直備受質疑與爭論。與美日等國不同，中國的市場部門與公共部門工資決定的方式并不一致，因此不能單純采用美國以職位為基礎的調查比較方式或日本以品位為基礎的調查比較方式，以人力資源管理、財務管理、行政辦公這三類常見在政府和企業工作內容與性質相近的職位族為基礎，實施標桿職位族層級比較法可能將更有助于更好決定中國公務員工資水平（劉昕，董克用，2016）。

此外，根據市場分割理論，制度性因素以及社會性因素會分割勞動力市場，從而形成非競爭性群體，并阻止了勞動力從一個部門向另一個部門的自由流動。因此，勞動者的工資水平不僅僅取決于其所擁有的人力資本，還取決于其所處的部門。公共部門在工資制定時受到資管制、預算約束等非市場力量的影響，較少考慮勞動力人力資本的差異，工資率的決定并不取決于勞動力供給的變化，不能充分體現不同類型勞動力在邊際生產率以及市場稀缺程度上的差別（張力，袁倫渠，2007;柯龍山，2015）。同時，由于政府的“自雇”性質，又具有壟斷帶來的增加工資的經濟條件，因此很有可能支付高于市場水平的公務員工資。

基于此，中國公務員工資決定的機制主要是基于“品位”，即公務員的職務、學歷、資歷等個人特征因素，制度規則代替了市場競爭，工資的決定不再取決于勞動力市場的供需關系，工資對勞動力的供給缺乏彈性。

（二）“高薪養廉”的相關研究

“高薪養廉”是指通過提供較高的薪酬水平來提高和培養公務人員的廉潔品質。從效率工資理論來看，“高薪養廉”存在著兩種假設。一為卸責假設，即高薪提高了公務員腐敗的成本，其做出腐敗行為的決策將更加慎重。另一個是公平薪酬假設，即如果沒有“高薪”，政府官員會覺得薪酬與自己所在崗位不匹配，從而通過腐敗行為來彌補實際薪酬與理想薪酬的差距，解決薪酬與地位不相稱的問題（公婷，吳木鑾，2012）。關于高薪能否養廉，目前仍未形成定論，國內學者結合中國的實際情況，形成了三種不同的觀點。第一種觀點是高薪可以養廉，主要代表人物有胡長和、王海英、陳文權等人。他們從經濟學、管理學的視角出發對“高薪養廉”、公務員薪酬水平進行了研究與探討，最終得出了高薪可以養廉的結論。第二種觀點是高薪不能養廉，主要代表有方晉、李燕萍、公婷、吳木鑾等人。他們從政策績效、腐敗決定因素、不同國家腐敗案件與公務員工資水平的數據、行為決策理論的腐敗選擇行為模型對“高薪養廉”提出了質疑，認為高薪不一定能夠養廉。第三種觀點是高薪與養廉無關，主要代表人物是廖燃，他通過數據表明貪腐行為只有極小一部分是由于貧困而產生的（陳朝宗，2012）。

綜合三種觀點，從邏輯分析的角度可以得出“高薪不一定能夠養廉”的共識，即“高薪”不是“廉潔”的充分條件，至于是否必要，需要根據國情而定。

三、 “高薪養廉”在中國的可行性分析：基于中國公務員工資決定機制

腐敗是一種經濟行為或基于腐敗收益的理性選擇。在這個傳統的視角下，公務員低工資，腐敗現象就會很嚴重。但是，中國20世紀80年代的數據表明，低工資和高腐敗的關系未必真實。公務員工資的確定是一個復雜的政治過程，中國政府出于“自雇”的特征，在“高薪養廉”制度上進行了嘗試，21世紀以來中國公務員的工資水平有了較大程度的提高，然而十八大以來反腐敗所取得的重大成就卻又間接表明了中國公務員隊伍的腐敗行為依然十分嚴重，“高薪”并未“養廉”，故“高薪養廉”在現今中國而言可能并未適用。

就中國公務員工資決定機制而言，制度規則的作用遠遠大于了市場機制的作用。而一個國家的制度與規則體現的是一種價值主張，在中國公務員隊伍實行“高薪”政策，可能會弱化政府的公仆形象，引發公眾的不滿，惡化干群關系。因為一方面公務員工資依靠的是國家的財政，“高薪養廉”勢必要加重人民的稅收負擔，這可能引發公眾對公職人員的仇視。另一方面，“高薪”政策會進一步加劇“考公務員熱”，從而導致企業人才向政府機關的流動，影響國家與企業的關系。而企業作為國家稅收的重要來源，一旦國家稅收減少，公務員“高薪”政策也難以維系。

其次，中國公務員工資決定機制是以職務為基礎的，不同職務的薪酬級差較大。而中國現行的公務員制度層級多，再考慮級差的因素，“高薪養廉”的成本高昂。在“高薪”制度下，在體制內部進一步強化了權利等級差距，也提高了腐敗的收益，從而可能導致公務員為了獲得更高的權利等級與報酬而加劇腐敗與尋租行為的產生，美國公務員腐敗的教訓便是如此。

再次，中國公務員工資決定機制中并未建立起完善的工資比較制度，這導致了公務員“高薪”的概念難以衡量。市場分割理論表明，普通技能勞動力在公共部門能獲得相比其他部門更高的工資水平，這種同質勞動力的工資差別導致了公眾對公務員工資水平的不滿，他們認為公務員的工資水平往往過高。再加上“高薪”難以比較衡量，政府部門往往出于“自雇”的屬性而給出相比市場高薪的更高薪酬水平，而這勢必引發公眾更大程度的質疑。因此在公務員工資調查比較制度尚未健全的中國，“高薪養廉”的風險太大。

最后，中國公務員工資決定機制是以 “品位”為標準的，這個標準是從“人”的角度出發，強調個體而非職位。這種制度具有其優勢，第一，工作相對簡單與穩定;第二，工作年限與薪酬掛鉤;第三，獎金與福利待遇高，這就是“公務員占坐”現象的主要原因。從這個制度本身的角度講，現行制度下公務員腐敗的成本其實并不低，這足以說明腐敗的主要原因不在于工資的高低。倘若要通過“高薪養廉”的方式來進一步加大腐敗的成本，只會進一步助長腐敗的勢頭，為腐敗行為者提供更多經濟支持。

因此，公務員隊伍的廉潔性并非靠“高薪”就可以維持的，一個國家配套的監察制度、道德約束、思想引領、社會評價體系等都發揮了重要的作用，“養廉”是一個系統工程。

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