“常州毒地案”的法學(xué)思考

關(guān)鍵詞 “常州毒地案” 土壤污染 責(zé)任主體 環(huán)境公益訴訟 土地修復(fù)

作者簡(jiǎn)介：彭梓宜，首都師范大學(xué)附屬中學(xué)。

中圖分類號(hào)：D920.5 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.08.019

2016年，江蘇常州外國(guó)語學(xué)校學(xué)生身體狀況的異常引起了社會(huì)對(duì)于學(xué)校附近修復(fù)的“毒”土壤的關(guān)注。同年，北京市朝陽區(qū)環(huán)保組織自然之友和中國(guó)生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)共同對(duì)三家污染企業(yè)江蘇常隆化工有限公司、常州市常宇化工有限公司、江蘇華達(dá)化工集團(tuán)有限公司提起公益訴訟。要求三家企業(yè)向公眾賠禮道歉，承擔(dān)污染土壤和地下水的環(huán)境修復(fù)費(fèi)用3.7億元，并承擔(dān)原告因本訴訟而產(chǎn)生的費(fèi)用。常州市中級(jí)人民法院一審判決認(rèn)為，污染土地已在當(dāng)?shù)卣慕M織下，逐步完成了土地污染修復(fù)工作，原告目的已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，因此判決原告敗訴。此后，兩原告不服分別提起上訴，兩上訴人認(rèn)為，環(huán)境污染修復(fù)責(zé)任應(yīng)由污染者治理，政府只在履行其管理職能，因此政府為此所支出費(fèi)用應(yīng)由三家公司承擔(dān)。江蘇省高級(jí)人民法院二審最終判決，撤銷一審判決，三家污染企業(yè)在判決生效后應(yīng)在國(guó)家級(jí)媒體上向公眾道歉，承擔(dān)上訴人因本次訴訟而產(chǎn)生的律師費(fèi)及差旅費(fèi)共46萬元，并且承擔(dān)一審判決和二審判決的受理費(fèi)各100元，駁回上訴人的其它訴訟請(qǐng)求。

本案引發(fā)了三個(gè)法學(xué)理論與實(shí)踐的問題：首先，土壤污染責(zé)任主體該如何界定？其次，環(huán)境公益訴訟的主體存在什么問題，該如何完善？最后，我國(guó)的土地修復(fù)法律及相關(guān)制度該如何完善？筆者將分別探究上述問題，并為建立健全我國(guó)生態(tài)文明相關(guān)制度、完善我國(guó)法治建設(shè)提出理論與實(shí)踐建議。

一、土壤污染責(zé)任主體的界定

關(guān)于土壤污染責(zé)任主體的分配問題，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循“誰污染，誰治理”的環(huán)境法原則，并依照2017年《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法》實(shí)行污染者治理的終身責(zé)任制。因此，在本案中，作為土壤污染者的三家污染企業(yè)江蘇常隆化工有限公司、常州市常宇化工有限公司、江蘇華達(dá)化工集團(tuán)有限公司應(yīng)當(dāng)承擔(dān)土壤治理責(zé)任，當(dāng)?shù)卣皇浅袚?dān)土壤治理的責(zé)任主體，而是土壤防治的監(jiān)管主體。政府代替污染者履行土壤治理責(zé)任不符合污染者治理原則。政府在代替污染者治理土壤后，污染者應(yīng)當(dāng)支付相應(yīng)的治理費(fèi)用，政府可以向污染者追償其已支付的費(fèi)用。此外，按照建設(shè)用地“凈地”出讓制度，本案中作為土地出讓方的三家污染企業(yè)應(yīng)確保該土地符合“凈地”標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)土地是否存在污染情況應(yīng)告知受讓人，以確保受讓人對(duì)土地污染情況的知情權(quán)，否則受讓人不承擔(dān)污染責(zé)任。本案中，三家污染企業(yè)將原占有土地出讓時(shí)并未遵循“凈地”標(biāo)準(zhǔn)，因而其試圖以“環(huán)境污染修復(fù)責(zé)任應(yīng)由土地受讓人承擔(dān)”為由拒絕承擔(dān)土壤污染責(zé)任不具有正當(dāng)性、合法性。

二、完善環(huán)境公益訴訟的原告制度

環(huán)境公益訴訟的主體范圍特別是原告有待進(jìn)一步擴(kuò)大。本案中，訴訟原告以及上訴人自始至終是北京市朝陽區(qū)環(huán)保組織自然之友和中國(guó)生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)兩家環(huán)保組織。環(huán)保組織作為公益訴訟原告符合《侵權(quán)責(zé)任法》和《民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，即對(duì)土地污染等損害社會(huì)公共利益的行為，法定組織可提起公益訴訟。但是《民事訴訟法》第55條還規(guī)定檢察機(jī)關(guān)也可以向人民法院提起訴訟。現(xiàn)行立法并未規(guī)定自然人可以提起環(huán)境公益訴訟，這會(huì)產(chǎn)生至少兩方面不良影響，僅就本案而言，因土壤污染受害學(xué)生的合法權(quán)利未能得到充分保護(hù)，且不利于受污染土地的及時(shí)修復(fù)。當(dāng)然，以自然人為原告的訴訟主體需要嚴(yán)格限制，因?yàn)槿粼试S所有間接的利益相關(guān)者行使訴權(quán)的請(qǐng)求權(quán)，會(huì)導(dǎo)致環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域?yàn)E訴現(xiàn)象，浪費(fèi)司法資源。為了平衡利益相關(guān)者和司法資源的關(guān)系，政府機(jī)關(guān)（檢察院）和環(huán)保組織可以代表間接利益相關(guān)者行使訴權(quán)請(qǐng)求權(quán)。

三、規(guī)范土地修復(fù)法律等相關(guān)制度

（一）土地修復(fù)訴訟費(fèi)分擔(dān)

本案一審判決訴訟費(fèi)用全部由原告兩家環(huán)保組織承擔(dān)，該巨額訴訟成本的分配明顯不合理。雖然二審判決將該成本轉(zhuǎn)移到敗訴的被上訴人，但仍引發(fā)兩個(gè)方面的反思：其一，若上訴方仍敗訴讓其承擔(dān)所有訴訟費(fèi)是否合理;其二，二審將巨額訴訟費(fèi)轉(zhuǎn)移被上訴方是否合理。關(guān)于這兩點(diǎn)疑問可以借鑒美國(guó)和德國(guó)環(huán)境公益訴訟費(fèi)制度的成功經(jīng)驗(yàn)。例如，美國(guó)在環(huán)境公益訴訟制度上建立多元性的費(fèi)用規(guī)則，并采用實(shí)質(zhì)性減輕或免除公眾或其他團(tuán)體所承擔(dān)的訴訟成本方式，以激勵(lì)環(huán)境公益訴訟參與者能夠積極參與訴訟。又如，德國(guó)利他團(tuán)體訴訟的收費(fèi)機(jī)制對(duì)我國(guó)具有啟發(fā)性，其每一審級(jí)的訴訟費(fèi)用都比較廉價(jià)，對(duì)環(huán)保組織起到了激勵(lì)作用;環(huán)保組織可以通過募捐等方式解決訴訟成本問題;此外還有訴訟保險(xiǎn)等靈活的費(fèi)用配套制度。根據(jù)美、德的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)環(huán)境民事公益訴訟也應(yīng)當(dāng)適度減免環(huán)保組織的訴訟費(fèi)用，建立多元化的訴訟費(fèi)用來源，最終激勵(lì)我國(guó)環(huán)保組織訴訟積極性，達(dá)到修復(fù)土壤等環(huán)境保護(hù)目的。

（二）環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度

規(guī)劃環(huán)評(píng)作為戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的一種方式，可以彌補(bǔ)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)的缺陷，真正實(shí)現(xiàn)環(huán)評(píng)制度從末端治理到源頭預(yù)防的轉(zhuǎn)變，因而能最大限度預(yù)防環(huán)境問題的產(chǎn)生。我國(guó)2002年《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》和2009年《規(guī)劃環(huán)評(píng)條例》都規(guī)定了規(guī)劃環(huán)評(píng)是我國(guó)環(huán)評(píng)的重要內(nèi)容。在本案中，三家污染企業(yè)的選址依據(jù)是《常州市城市總體規(guī)劃用地規(guī)劃圖（2004-2020）》，然而該規(guī)劃圖中并未提及污染土壤的治理和修復(fù)，也并沒有公開資料顯示該規(guī)劃進(jìn)行了實(shí)質(zhì)而有效的環(huán)評(píng)。可見，正是由于在城市規(guī)劃和企業(yè)選址的過程中，忽略了規(guī)劃環(huán)評(píng)特別是排污可能造成土壤污染的評(píng)估，才引發(fā)了嚴(yán)重的“毒地”事件，對(duì)人體健康、生態(tài)環(huán)境以及社會(huì)安全等方面造成了一系列損害。因此，我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確規(guī)劃環(huán)評(píng)的實(shí)施主體與監(jiān)管主體，建立更嚴(yán)格的責(zé)任制度，以強(qiáng)化規(guī)劃環(huán)評(píng)制度的實(shí)施力度。使規(guī)劃環(huán)評(píng)成為城市建設(shè)特別是工業(yè)企業(yè)建設(shè)的必要環(huán)節(jié)，將環(huán)境污染危害從末端治理提前到源頭防治。

（三）雙重訴訟目的的平衡

本案在一審判決中，法院以污染土地已在當(dāng)?shù)卣慕M織下逐步完成了土地污染修復(fù)工作為由判決原告敗訴。然而該判決因?qū)ν恋匚廴竞驮V訟成本的不合理分配而飽受爭(zhēng)議。環(huán)境民事公益訴訟的主要目的是消除環(huán)境公共利益損害，同時(shí)需要公平合理地配置因環(huán)境公共利益損害而產(chǎn)生的成本。為了平衡二者關(guān)系，二審法院撤銷了一審判決，要求三家污染企業(yè)向公眾道歉，承擔(dān)本案所產(chǎn)生的一切訴訟費(fèi)，并歸還當(dāng)?shù)卣畬?duì)已支出的污染治理費(fèi)用的追償權(quán)。按照法律規(guī)定的侵權(quán)要件，環(huán)境公共利益損害的救濟(jì)，只需要滿足損害行為、損害結(jié)果和因果關(guān)系三個(gè)方面的條件，因此要求三家污染企業(yè)承擔(dān)一切訴訟費(fèi)用具有正當(dāng)性。將已填補(bǔ)修復(fù)土地費(fèi)用追償權(quán)歸還政府，一方面體現(xiàn)了法院尊重行政機(jī)關(guān)的裁量權(quán)，另一方面也能提高修復(fù)土地等環(huán)境行政執(zhí)法的公平與效率。二審法院的判決體現(xiàn)了環(huán)境民事公益訴訟中兼顧環(huán)境公共利益與合理分配環(huán)境損害責(zé)任的雙重目的，既能夠落實(shí)土壤污染責(zé)任中“誰污染，誰治理”原則，又提高了環(huán)保組織等訴訟原告保護(hù)環(huán)境的積極性，對(duì)環(huán)境民事公益訴訟制度的發(fā)展以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)具有重要意義。

四、結(jié)論

“常州毒地案”一審判決引發(fā)社會(huì)廣泛批判，二審最終判決三家污染企業(yè)向公眾道歉，承擔(dān)上訴人在一、二審判決的所有訴訟費(fèi)。本案引發(fā)一系列環(huán)境污染公益訴訟、土地污染防治理論與實(shí)踐的問題。首先，關(guān)于污染責(zé)任主體該如何分配，應(yīng)當(dāng)依照“誰污染，誰治理”原則，明確污染企業(yè)是污染責(zé)任主體。其次，我國(guó)環(huán)境公益訴訟的主體范圍特別是原告需要進(jìn)一步擴(kuò)大，環(huán)保組織、政府、檢察機(jī)關(guān)以及直接利害關(guān)系人都應(yīng)當(dāng)參與到環(huán)境公益訴訟中，以全方位、及時(shí)保護(hù)生態(tài)環(huán)境。最后，我國(guó)的土地修復(fù)及相關(guān)法律仍存在諸多問題：其一，我國(guó)訴訟費(fèi)用分配應(yīng)當(dāng)借鑒美國(guó)、德國(guó)等國(guó)外先進(jìn)制度，適當(dāng)減免環(huán)保組織等訴訟原告的訴訟費(fèi)用，建立多元化的訴訟費(fèi)用來源機(jī)制;其二，我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度特別是規(guī)劃環(huán)評(píng)制度對(duì)實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的源頭預(yù)防至關(guān)重要，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確規(guī)劃環(huán)評(píng)的主體與責(zé)任制度。此外，環(huán)境民事公益訴訟的最終目的是消除環(huán)境公共利益損害以及公平合理地配置因損害所產(chǎn)生成本，因此環(huán)境公益訴訟審判實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)注重平衡兩種訴訟目的，以杜絕類似于本案一審的錯(cuò)誤判決。

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