談憲法中公共利益的界限與規范

關鍵詞 憲法 公共利益 規范界限

作者簡介：張鵬，中共貴陽市委黨校，政治與法律教研部，副教授，研究方向：民法與信托法。

中圖分類號：D921 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.08.003

一、公共利益界定的必要性

首先，公共利益已經是我國社會生活中常見的概念之一。近幾年來，公共利益越來越成為憲法與行政法學姐討論熱烈的話題之一。成為熱點話題的原因在于公共利益在憲法中的明確規定讓其成為一個不可忽視的憲法概念。同時，許多法律法規中都不同程度的包含了與公共利益相關的條款或政策，這也為公共利益成為我國憲法中重要概念奠定了基礎。在另一方，盡管公共利益在法律范圍內甚至于對國家的公共治理具有重大意義，但現有的法律法規都沒有對公共利益做出官方的定義或說明。無定義的公共利益也使得在現實中出現了許多鉆空子損害公民利益的現象，例如多地發生的征地拆遷事件就是典型的案例，借由公共利益之名損害了共鳴利益，導致社會矛盾激增，人民財產受損。雖然公共利益一詞無法確定是先在法律法規中出現還是人們日常用語中先使用，但在目前的社會背景下，公共利益的使用范圍已經遠超出了法律的范圍，成為人們日常頻繁使用的詞匯。然而，在沒有官方準確定義的情況下，私人利益、地方利益等等都出現了利用公共利益假借其名為自身牟利。公共利益的范圍被不斷擴大，出現泛化。鑒于此，對公共利益進行界定與規范具有十分重要的法律意義與現實意義。

其次，法律的概念必須準確、規范且統一。法律概念是構成法律的基本要素，是人民認識法律、適用法律的基礎。概念在法律問題解決的過程中是必不可少的。對概念如果沒有嚴格的界定，我們就無法理性且條理清晰地思考相關法律問題。因此，法律概念的內涵與外延能否精準確定下來對于這個概念相關法律地規范程度及其實施具有重大的影響，對于能否規范公民的行為，調節社會矛盾也有著不可忽視的影響。此外，概念是用于對各樣的行為與各種類事件的定義與定性，也是用于對原則、規則、法律范圍等等的標準設定，因此，法律法規包括規章制度所包含的概念其自身必定精準度要高，無論是內涵還是外延都應是十分明確的，所表達或傳達的法律政策也應是十分規范的。法理的標準應當與語言學的標準相統一，在同一部法律或規章中，同一概念的意義應當沒有區分。法律概念是構成法律的基本要素，假若概念本身的精確性存在偏差，使用不規范統一，就會導致法律條款界限的不明確，進而對法律效能的適用范圍產生影響。公共利益已經成為我國憲法中的重要概念之一，其精確度、規范性、統一性、官方性就必須得到保障。

最后，從馬克思主義的認識論來看，人們對事物的認識總是經歷從感性到理性，從不全面到全面，從初級到高級的過程。概念的界定是人們對事物進行定性認識的一個過程，這其中一定會從局限到完整，從缺陷到全面。法學中現有的許多概念，從權利義務，再到公平效率，再到民主自由等等，人們對于這些概念的理解也歷經了多個世紀的探索與研究。即便是限制，我們也不能絕對地說對于這些概念的理解沒有絲毫偏差。同樣的，作為憲法中的重要概念之一，公共利益一詞也必定無法在短時間內有著精確而又完整的定義與界限。因此，我們無法追求對公共利益有一個完美的定義，但我們可以對其做一個有局限的定義。局限性代表了這個概念有著一定的界限與規范，而其局限則可以利用其他方法彌補。社會問題是多變復雜的，沒有任何一部法律能夠用于解決所有社會問題。

二、公共利益含義的界定

我國《憲法》第10條第3款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”。

第13條第3款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償。”

從這兩個條款中我們可以看出，憲法在一方面維護了公民的基本權利，在另一方面，憲法也將公共利益劃分為權力行使的界限。在維護公共利益的基礎上，國家有權征收或征用集體所有的土地或者其他私有的財產。公共利益已然成為國家以法律手段干預公民基本權利的正當理由。但不得不提的是，我國憲法對于公共利益的界限與規范沒有明確的定義，這會導致公民在地方部門因公共利益執法而提出質疑。因此，對憲法中的公共利益進行明確的界定，既能保證地方行政機關在因公辦事過程中對于公民提出的質疑給出合理合法的解釋，也能限制行政自由的裁量權，從而降低公民與政府之間沖突的可能性。

社會功利主義學派代表人物邊沁曾提出，公共利益與個人利益并非相對的，也不是獨立的，而是在某一共同體中的所有成員利益之和。國家促進公共利益最大化是為了實現社會絕大多數公民的富裕，也是為了實現共同富裕的目標。我國曾有學者對公共利益提出以下界定：公共利益也能夠被稱為公眾利益或是公共福利，其與私人利益或個人利益是相對立的。在筆者看來，公共利益的存在是必要的，它因為公眾的所欲所求而存在，其價值遠朝與個人利益。盡管當前公共利益不被所有人認可，但其為公眾所帶來的利益是社會群體能夠實現其生存與發展所必需的。

三、公共利益與個人利益的辨析

（一）明確界定“公共利益”

在有關公共利益與個人利益的辨析上，西方國家有許多積累的經驗。

1.確定公共利益的范圍

歐洲共同體法曾提出，在個人不同自身個人財產被征收的情況下，政府有權強制征用給政府或政府所授權的第三方，用于公益發展。其中較為常見的此類強制征用或征收活動一般都用于公共事業的發展，例如公路鐵路的修建，或者是公立醫院的設立，方便學校或政府使用的辦公地點，開放式公園的興建以及貧困地區的開發。

2.確定公共利益操作方法

在北美洲國家，部分州政府認為地方政府在對于私人財產進行征用或征收前，應當要盡最大可能用經濟手段與財產擁有者達成協議。但在其他州，也存在州政府允許某些以公共服務為定位的私營企業強制收購私人財產。這些企業通過強制性的收購能夠更好地保障水電、電信等公共設施的暢通。當然，在強制征收的過程中，大部分國家都規定，原財產擁有者有權利得到和市場價格相同的補貼，以防部分企業或政府利用漏洞欺壓普通公民。

假如是土地的征收問題，強制征收土地便稱作征地。在美國，通常情況下，政府需要盡最大可能地與原先財產擁有者進行協商，以正常手段正常渠道購買。若原先財產擁有者并沒有轉讓意愿，政府可以到法庭備案，向法庭申請強制購買權的訴求。隨后，法院會開展聽證會，政府需要在會議上給出征地是用于公共服務事業的證明與文件，同時也要向法官證明政府已經做出了正常談判的努力但失敗了。雖然原財產擁有者也有權利對政府的申訴進行回應，但在絕大多數情況下是沒有結果的。當政府的申訴得到法院的批準后，土地的市場價值就會開始評估。此外，假若原土地擁有者如果身負債款，就必須要先還清債務才能得到剩余的補貼。當然，如果政府或者個人當中有任何一方提出異議，都可以向更高一級的法院申訴。

公共利益是行政權力能夠介入私權的唯一方式。換句話而言，政府的公權力只有在涉及公共利益的情況下才能介入私人權利的領域范圍內。政府是公共利益的推動者與擔保人，其存在的意義是調整市場調節的缺陷。當前，世界上大部分國家都一致認可維護和推動公共利益是征地的基本前提，只有在公共利益的前提下，政府才有權力強制征收土地，這也是為了防止出現公共權力無止境損害個人權利與私人財產問題的出現。

（二）規范對“公共利益”的管理

如何才能夠保證公共事業管理始終將公共利益作為僅有的目的，公共利益規范公共事業管理？筆者認為，公共事業管理要以民主與法治為實現手段，才能讓公共利益規范自身，將公共利益作為僅有的目標，從而保證自身存在的合理性。

首先，政府必須用科學的態度來正確認識公共利益的管理，用科學的方式進行管理。公共利益的存在較為復雜，具有客觀性與必然性，但其的存在絕不是人的主觀意識所能決定的。因此，政府不能單純地以少數服從多數來界定公共利益，也不能由領導或其他個人擅自決定。公共利益應當用科學的方式，以客觀公正原則，通過實踐來檢驗公共利益存在的必要性。政府在公共利益的定性過程中，要區分出公共利益是目的性還是手段性，更要判定其存在是否合理。

其次，公共事業管理還應當以民主為途徑。民主即為人民當家作主。人民群眾的事情應當由人民群眾共同決定。以民主為途徑，能夠減少某些個人或集體假借公共利益之名，利用政府的公權力以權謀私，為其自身謀利益而損害人民利益。此外，以民主的途徑實現公共利益能夠在公共利益認識問題上及公共利益實現過程中彌補主觀、感性、個人經驗主義等缺陷。

最后，公共事業管理還必須以法治來落實。一般而言，依法而治有三個特點：第一點是重視行為的規范性，相關行為必定要符合法律、符合規定，不能夠想一出是一出;第二點是重視規則的嚴謹性，所依照的法律必須是正確的法律，無論是法律法規還是政策都不應當是隨意制成的，必須是科學的、民主的、理性的并得到絕大多數人認可的情況下制定出來的;第三點則是重視規則的普遍程度。眾所周知法律面前人人平等，在制定好的規則面前任何人不能夠享有特權，每個人都必須遵守法律法規，不能隨意破壞規則。

由上不難看出，要實現公共利益的管理，法治、民主、科學三者都是不可缺少的，這三是相互聯系不可分割的。三者相互補充，缺一不可。

（三）設計公平公正的訴訟程序

當前，我國的行政訴訟法還并沒有納入因公共利益所進行的行政征收或征用行為。這樣的法律條款漏洞會讓公民在被強制征收或征用的過程中合法權益受到損害，法律的保障形同虛設。行政征收與征用在一般情況下是對特定人或特定事物所做出的行政行為，應屬于具象的行政行為，因此，應當納入具體的行政行為范圍之中。當行政征收或征用行為過程中出現了行政主體與相對人的矛盾糾紛情況時，依法應當成為訴訟標。然而，我國行政訴訟法的規定，事實上是剝奪了行政相對人的權利，這和我國行政法保護相對人合法權益的原則相違背。因此，在公共利益推動過程中，設計一個公平公正的訴訟程序，能夠有效減少政府機關與公民之間的矛盾與沖突，能夠維護社會的穩定發展，從而有效減少社會矛盾的出現。

盡管憲法中對于公共利益的界限沒有給出明確的定義，但劃分公共利益的范圍仍然是必要的。在明確公共利益界定的前提下，政府要規范管理公共利益。

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