香港軌道交通與新城協調發(fā)展間的聯結

蔣俊偉

軌道交通是大都市區(qū)多中心結構形成的重要支撐條件。香港作為典型的高密度城市，在軌道交通與城市空間耦合協調發(fā)展，尤其是軌道交通引導和支撐新城發(fā)展方面擁有大量的實踐經驗。香港軌道交通現狀與規(guī)劃

——軌道交通運營狀況

香港軌道交通發(fā)展歷史可追溯至1910年通車的九廣鐵路，該鐵路起于香港九龍，終點廣州。1997年前，九龍一羅湖段稱為九廣鐵路（英段），現為香港通勤鐵路東鐵線。香港城區(qū)軌道交通線路從1967年開始規(guī)劃設計，1979年建成首條地鐵線路觀塘線。截至2015年12月，香港軌道交通共建成市域鐵路、地鐵、機場快線、輕型鐵路系統(tǒng)（以下簡稱“輕鐵”）4種制式，總計262.85km、181個車站，覆蓋香港島、九龍、新界。 香港市域鐵路采用大鐵路制式，大部分線路長度30-50km，站間距較長，最高運行速度超過lOOkm-h-l，發(fā)車頻率較低，包括東鐵線、西鐵線、東涌線和馬鞍山線。其中，東鐵線連接九龍紅口站至北區(qū)羅湖站（落馬洲站），全長41.5km;西鐵線連通新界西及九龍西，服務香港西北新城與中心區(qū)的聯系，起于東鐵線交匯的紅口站至新界西的元朗和屯門，全長35.7km;東涌線連接新界離島區(qū)大嶼山東涌站與香港島中西區(qū)中環(huán)的香港站，是東南新城與中心區(qū)之間的主干線，全長3l.lkm;馬鞍山線連接新界沙田區(qū)的大圍站和烏溪沙站，主要服務沙田城門河東和馬鞍山，其中大圍站是與東鐵線交匯的換乘站，與東鐵線共同構成了香港大都市區(qū)東北新城與中心區(qū)之間的交通動脈。4條市域鐵路高效地解決了香港中心區(qū)與外圍沙田、大浦、北區(qū)、荃灣、元朗、屯門、東涌等新城間的出行問題。

香港地鐵采用類似于中國大陸A型車標準設計，容量大，每個車廂均設有10道車門，最高運行速度約為80km.h-l，平均站間距為lkm。共有觀塘線、荃灣線、港島線、迪士尼線、將軍澳線、南港島線6條線路，總計里程71.7km。香港機場快線與東涌線平行，采用獨立制式，以保證運行速度和客流服務能力，連接機場與中環(huán)，全長35.3km，共設5個車站，票價較市域鐵路和地鐵高。香港輕鐵為不封閉軌道交通系統(tǒng)，在新界西北的屯門區(qū)及元朗區(qū)之間行駛，輕鐵系統(tǒng)支路較多，并不是單純的直線;輕鐵班次類似于公共汽車系統(tǒng)，具有多組路線，方便乘客出行;輕鐵車站采用開放式站臺設計及分區(qū)收費制，服務于新城內部出行。香港多種制式的軌道交通系統(tǒng)分工合作，實現城市交通的方便、快捷和高效運營。

近10年，隨著香港軌道交通線路里程增加及服務能力提升，其客運量和在公共交通中的分擔率持續(xù)增加。客運量由2005年13.94億人次增加至2015年18.88億人次，在公共交通中的分擔率由3 4.23%增加至41.04%，尤其是市域鐵路與地鐵的分擔率增長了6.19個百分點。

——軌道交通管理模式

香港所有軌道交通系統(tǒng)均由香港鐵路有限公司（以下簡稱“港鐵公司”）一家運營。港鐵公司由原香港地鐵有限公司和香港九廣鐵路公司合并而成，香港地鐵有限公司成立于1975年，是當時的港英政府全資擁有的一家公用事業(yè)企業(yè)，采取審慎商業(yè)原則運作，以滿足本地公共交通需求為主。隨著20世紀90年代香港地鐵有限公司業(yè)務日益擴大、盈利不斷增加，香港特區(qū)政府對該公司進行了私營化改造以減少政府干預，并在香港聯合交易所上市。1982年12月，港英政府為使九廣鐵路（英段）原隸屬單位九廣鐵路局由政府部門改為企業(yè)性質，讓新公司可以商業(yè)原則運作，特成立九廣鐵路公司，公司雖仍由政府全資擁有，但其運作由公司自行處理。

2007年12月，為統(tǒng)一香港軌道交通網絡、增強軌道交通系統(tǒng)運輸能力、降低運營成本，香港地鐵有限公司以租借軌道交通網絡營運的方式合并九廣鐵路公司，并更名為香港鐵路有限公司。合并后九廣鐵路公司擁有的本地軌道交通業(yè)務、規(guī)劃的軌道交通發(fā)展項目、九廣鐵路沿線的物業(yè)發(fā)展權均交由地鐵有限公司管理，有50年的經營權，而九廣鐵路公司只保留軌道交通業(yè)務的資產和負債。合并后的港鐵公司擁有全港所有制式的軌道交通運營資源，按照市揚化模式管理，而政府通過制定合理的評估、監(jiān)督制度，以協議和法規(guī)的形式，保證香港軌道交通系統(tǒng)高效運營。

港鐵公司成立后，引入“可加可減機制”以調控軌道交通票價，免除乘客換乘后的第二段費用，并提供不同幅度的減價優(yōu)惠，但不包括前九廣鐵路旗下的輕鐵、過境線以及前地鐵有限公司的機場快線。隨著兩鐵合并，香港軌道交通實現了線路、費率、標志等服務統(tǒng)一化。近年來，港鐵公司除提供基本的軌道交通出行服務外，還拓展了過境及城際客運服務、公共汽車服務、廣告、電訊服務、車站商用設施、顧問服務、物業(yè)開發(fā)與管理等多元化業(yè)務。

——軌道交通發(fā)展規(guī)劃

香港軌道交通規(guī)劃最早可追溯到1994年12月，政府制定《鐵路發(fā)展策略》，首次為香港軌道交通網絡未來發(fā)展提供策劃框架，為香港軌道交通網絡的建設奠定基礎。2000年5月政府發(fā)表《鐵路發(fā)展策略2000》，勾畫出到2016年的香港軌道交通網絡計劃，制定了全港性的軌道交通發(fā)展藍圖，以落實將軌道交通作為客運系統(tǒng)骨干的政策。從此，香港軌道交通進入迅速擴展階段，實現了軌道交通里程由2000年148km增加至2015年262.85km。為適應香港2000年以來年均0.6%的人口低增長率，并與2007年土地利用規(guī)劃《香港2030規(guī)劃遠景與策略》相一致，2014年9月香港政府頒布了《鐵路發(fā)展策略2000（修訂）》，對之前的規(guī)劃實施進行評估和修訂，并確定2031年前的軌道交通發(fā)展策略和線網方案，從而正式形成《鐵路發(fā)展策略2014》。

2017年，香港軌道交通有5個項目正在建設，包括西港島線、南港島線（東段）、觀塘線延線、廣深港高速鐵路（香港段）及沙田至中環(huán)線（沙中線），預計將于2020年或2021年相繼建成通車。隨著新線的開通，軌道交通車站lkm范圍內將覆蓋香港超過70%的人口居住區(qū)域，軌道交通在公共交通中的分擔率將由41 .04%提升至43%。

《鐵路發(fā)展策略2014》將軌道交通的發(fā)展分為兩個層次。首先，軌道交通新方案的重點是支持現有或潛在的重點發(fā)展區(qū)域，特別是位于新界的發(fā)展區(qū)域。由于人口持續(xù)增長，同時社會和經濟發(fā)展需要穩(wěn)定的土地供應來維持，香港政府不遺余力地優(yōu)化全港潛在的發(fā)展和重建機會，繼續(xù)利用軌道交通來滿足不斷增長的交通需求。其次，就都市區(qū)而言，軌道交通新方案會集中于為道路網絡難以獷展的區(qū)域提供額外的運輸能力，以緩解現有網絡中特定路段可能出現的瓶頸問題，同時，通過服務新發(fā)展區(qū)和提供重建機會、支持重大交通基礎設施、支持跨界交通以及提升網絡的聯系三個方面確定每個軌道交通走廊的方向。

新方案將包括新軌道交通線路、延長線及新增軌道交通車站，具體包括：北環(huán)線及古洞站，一條大型跨區(qū)軌道交通線路連接西鐵線的錦上路站，以及在落馬洲支線增設的古洞站;洪水橋站，為現有西鐵線增設的車站，位于天水圍站與兆康站之間;東涌西延線，將現有的東涌線向西延伸，并在東涌西增設一個車站;屯門南延線，將現有的西鐵線從屯門站向南延伸，并在屯門南增設一個車站;東九龍線，是一條貫穿東九龍北部地區(qū)的新線路，連接觀塘線（以及未來的沙中線）的磚石山站，以及將軍澳線的寶琳站;南港島線（西段），連接南港島線（東段）及西港島線;北港島線，將東涌線向東延伸和將軍澳線向西延伸，在港島北岸形成一條新軌道交通線路。

擴展后的軌道交通網絡將覆蓋更多地區(qū)，為更多人出行提供服務，更可以改善新發(fā)展區(qū)的連接性和通達性，減輕主要交通走廊的壓力，并提高軌道交通運營的安全性和可靠性。軌道交通在公共交通中的分擔率可進一步提升至50%。融合產業(yè)特色的香港大都市區(qū)新城建設

截至2015年末，香港特區(qū)人口總計730.57萬人，面積1078km2，其中，城市建設用地220km2，人口密度近3萬人/km-km，九龍及中環(huán)等部分區(qū)域人口密度達5萬人/km*km，是全球人口最密集的地區(qū)之一。為應對香港人口的增長需求、改善居住環(huán)境，20世紀60年代初，港英政府開始了新城建設之路。由于未能結合香港高密度人口聚集的特點，而采用英國低密度城鎮(zhèn)規(guī)劃理念，導致香港新城建設第一站的觀塘對中心區(qū)人口及城市功能疏解作用有限。隨后港英政府在吸取觀塘新城規(guī)劃的經驗后，形成了融合產業(yè)特色的大都市區(qū)新城發(fā)展“香港模式”，可歸納為起步、壯大、轉型及成熟四個階段。

在起步階段，新城有效地承接了從中心區(qū)遷出的部分產業(yè)，而中心區(qū)逐漸演變?yōu)樯虡I(yè)金融服務中心，新城與中心區(qū)功能互補，有力促進了香港經濟結構轉型。20世紀70年代中后期，香港制造業(yè)大規(guī)模向大陸及東南亞外遷，促使新城發(fā)展以商業(yè)、高端制造業(yè)、科技園區(qū)為主。而到了轉型階段新城重點布局高科技工業(yè)園區(qū)，為香港大都市區(qū)拓展發(fā)展空間。20世紀90年代初，香港新城規(guī)劃建設逐漸以臨空型產業(yè)、物流業(yè)等第三產業(yè)為重點。經過近50年的發(fā)展建設，香港各新城逐漸形成了帶有產業(yè)特色的差異化功能定位。

目前，香港特區(qū)政府正通過對新城已開發(fā)土地的用地性質調整及容積率適度上調等措施，實現新城的優(yōu)化完善。同時，有序開拓新用地，包括在新界北部、西北部開拓新區(qū)、開發(fā)大嶼山等，而位于古洞北、粉嶺北及洪水橋的新發(fā)展區(qū)、元朗南、東涌新城的擴展也處于規(guī)劃和推進過程中。這些新城的發(fā)展帶來了新的居住和就業(yè)空間，為布局新興產業(yè)提供條件。

軌道交通與新城協調發(fā)展

——宏觀層面：軌道交通支撐引領新城規(guī)劃

香港軌道交通的規(guī)劃建設與新城規(guī)劃在空間上完全契合，時間上緊密銜接。20世紀70年代開發(fā)的沙田、大埔、粉嶺（上水）等新城緊密布局在東鐵線沿線，依托東鐵線解決新城出行的主要交通問題。隨后，1979年通車的觀塘線、1982年通車的荃灣線快速縮短了將軍澳、荃灣新城至九龍和港島中心區(qū)的距離，為香港東西部新城的產業(yè)轉移與發(fā)展起到了積極的引導和促進作用。20世紀90年代建成的東涌線、機場快線、將軍澳線隧道、屯門輕鐵與東涌、將軍澳、屯門新城的發(fā)展時間吻合，促進了香港城市空間再次擴展。2000年后建成的西鐵線、馬鞍山線、落馬洲支線實現了外圍新城的全覆蓋，形成核心區(qū)域與新城的交通一體化。

在支撐新城發(fā)展過程中，香港軌道交通依據新城與中心區(qū)距離科學選擇了軌道交通制式，在離中心區(qū)較近的新城（如荃灣、沙田、將軍澳）采用地鐵制式，而較遠的新城（如屯門、大埔、粉嶺（上水）、元朗）則通過市域鐵路連接。香港新城軌道交通建設層次明顯，軌道交通線路和車站數量隨新城與中心區(qū)距離遞減。軌道交通充分考慮新城人口、面積、地形、產業(yè)等因素，逐漸形成與新城空間結構緊密契合的網絡形態(tài)。

新方案全部落實后，香港軌道交通網絡預計服務全港約75%的人口和85%的就業(yè)崗位。

——中觀層面：軌道交通優(yōu)化新城用地布局

香港新城在土地布局開發(fā)方面注重踐行TOD理念，積極引導新城產業(yè)、居住、教育等功能區(qū)布局于軌道交通沿線，實現新城內部緊湊高效開發(fā)，使得新城得以快速發(fā)展。軌道交通能夠為新城提供更好的連接性和額外的運輸能力，不但使新城更適宜居住，還可以在避免過度增加道路交通系統(tǒng)負荷的前提下，讓高密度發(fā)展項目得以落實。軌道交通與土地發(fā)展的互惠互利關系，使香港在軌道交通網絡建設層面相對世界其他城市所需的公共支出更少，達到成本效益最高。1992年通車前的東涌組團基本為原生態(tài)漁村，在東涌新城的用地布局中，離東涌站最近的地塊規(guī)劃了高密度商業(yè)集中區(qū)，向外依次是高密度辦公、住宅、公共服務設施等，依托軌道交通車站打造東涌新城中心區(qū)，實現了人口快速集聚和商業(yè)快速發(fā)展，成為TOD理念的典范。

——微觀層面：軌道交通創(chuàng)新新城綜合開發(fā)模式

香港軌道交通創(chuàng)新采用的“軌道交通+物業(yè)”綜合開發(fā)模式成為新城發(fā)展的有效助推器。香港作為全球高密度城市之一，土地資源非常稀缺。港鐵公司與政府達成協議，支付不考慮軌道交通建設增值因素的土地價格，以取得軌道交通車站和車輛段上蓋及周邊物業(yè)開發(fā)的權利。港鐵公司通過嚴格的項目管理和商業(yè)策劃制度實現軌道交通工程與物業(yè)聯動開發(fā)，吸引客流并創(chuàng)造最大經濟價值，以補貼軌道交通建設和運營成本。通過這一模式，港鐵公司一直維持較好的經營利潤，得以收回投資成本，成為全球少數能在營運公共交通系統(tǒng)中盈利的公司，而且是世界唯一不再需要依賴政府補貼的軌道交通系統(tǒng)運營商。作為國際地鐵聯盟的創(chuàng)會會員之-，港鐵公司的服務及管理水平在國際上享有高度評價，很多國家及地區(qū)都在借鑒港鐵的綜合開發(fā)模式。給予的一些啟示

——規(guī)劃層面

香港在規(guī)劃源頭將區(qū)域鐵路與城市軌道交通作為一個整體，一張圖布局、一張表實施、一張網運營，有效實現了不同制式軌道交通發(fā)揮不同功能、服務不同區(qū)域的目標。香港區(qū)域鐵路與城市軌道交通在布局規(guī)劃、制式選擇、建設時序等方面都進行了統(tǒng)一組織協調。而中國內地區(qū)域鐵路及市域鐵路規(guī)劃、建設、運營均由中國鐵路總公司負責，城市內部軌道交通由地方政府統(tǒng)籌，二者規(guī)劃協調不足。尤其體現在城區(qū)范圍內鐵路與城市軌道交通的功能定位缺少配合，線路走向、車站選址等沒有一體化規(guī)劃，大型樞紐沒有真正意義無縫銜接。本質原因在于不同部門間的行政壁壘。建議在城區(qū)范圍應由統(tǒng)一部門規(guī)劃協調所有制式軌道交通設施的定位、規(guī)劃、設計，以便發(fā)揮系統(tǒng)的整體效益。

同時，香港非常注重軌道交通建設與新城發(fā)展、土地開發(fā)相銜接，使軌道交通與城市功能拓展成為有機整體。通過軌道交通引導新城開發(fā)，踐行TOD理念，釋放沿線地區(qū)的發(fā)展?jié)摿Γ粌H優(yōu)化了城市的空間結構，而且保障了軌道交通的客流量。雖然TOD理念已在中國內地很多城市被普遍認知，但在實施過程中由于城市用地規(guī)劃受諸多因素影響，難以完整踐行TOD理念，大多數城市有形而無實，城市軌道交通作用更多體現在對沿線土地地價的帶動，缺少軌道交通與周邊土地利用的深度融合。本質原因在于土地利用規(guī)劃與軌道交通規(guī)劃不同步，沒有TOD理念下的一體化規(guī)劃。建議大都市區(qū)新城建設規(guī)劃將軌道交通、土地利用、市政設施等進行一體化融合考慮，實施同步規(guī)劃、同步開發(fā)、同步建設。

——建設層面

香港的軌道交通線路建設有一個較為系統(tǒng)的程序。首先，政府安排港鐵公司對新軌道交通線路進行融資、建設和運營，并根據雙方簽署的項目協議，以總承包的方式授予港鐵公司在車站上部及其鄰近范圍進行物業(yè)開發(fā)的權利。在與政府規(guī)劃部門協商確定了車站物業(yè)開發(fā)的主要內容和設計方案后，港鐵公司將總體布局規(guī)劃提交城市規(guī)劃委員會（TownPlanning Board，TPB）審批。獲批后，港鐵公司即開始與政府土地管理部門主要包括房屋署、屋宇署、地政總署、規(guī)劃署、土地注冊處）商討補地價及獲取批地。同時，港鐵公司通過公開招標尋求符合資格的開發(fā)商，并與中標的開發(fā)商簽訂發(fā)展合約，由開發(fā)商對整個開發(fā)項目進行全資建設，包括補地價。在項目竣工時，以協議中商定的比例與港鐵公司分配物業(yè)發(fā)展的利潤。根據這樣的發(fā)展協議安排，政府、開發(fā)商和港鐵公司取得平衡，形成三贏局面。

中國內地各城市軌道交通線路建設與一般市政建設項目一樣，由軌道交通公司作為業(yè)主方進行工程建設的規(guī)劃、設計、建設招標，建設范圍僅為軌道交通線路工程本身;物業(yè)開發(fā)中涉及的產權、價格等沒有統(tǒng)一標準和固定程序，隨意性更大，且軌道交通周邊物業(yè)開發(fā)與線路建設難以同步。建議加快軌道交通線路與物業(yè)開發(fā)的程序、標準制定，科學確定開發(fā)范圍與強度。

——管理層面

合并后的港鐵公司具有高度統(tǒng)一性，并遵循商業(yè)運作原則經營。政府制定合理的評估與監(jiān)督、管理制度，以協議和法規(guī)的形式保證軌道交通企業(yè)商業(yè)操作的效率。香港一司統(tǒng)管的模式有利于推進不同制式軌道交通間的聯系與協調，易實現一體化軌道交通網絡與服務，有利于從管理層面發(fā)揮軌道交通總體最大效能。

與之相比，中國內地城市的區(qū)域鐵路由中國鐵路總公司下屬的各地方鐵路局管理，城市軌道交通由軌道交通公司運營管理，有軌電車及其他新型公共交通方式大多由公交公司經營，各制式之間的管理制度和運營時刻表不能有效融合，缺乏系統(tǒng)運營調度辦法。且各制式軌道交通在城區(qū)運力配置、安檢流程、票制票價等都各成體系，難以在考慮城市出行需求的基礎上共同確定營運管理模式。建議相關主管部門加強各軌道交通制式運營服務的統(tǒng)籌協調，實現信息共享、運力協調、標準統(tǒng)一、高效服務的軌道交通管理運營機制。

軌道交通與城市空間布局規(guī)劃密切相關，香港軌道交通基于規(guī)劃、建設、管理等多方面的特色創(chuàng)新，實現了軌道交通與新城協調發(fā)展。香港軌道交通系統(tǒng)各制式合理定位、統(tǒng)一規(guī)劃、相互配合，在城市交通系統(tǒng)中發(fā)揮了重要作用。同時，香港新城經過近50年的發(fā)展，已經形成了分布均衡、產業(yè)融合、功能完善的新城體系。

香港軌道交通與新城協調發(fā)展的成功經驗核心在于軌道交通支撐引領新城規(guī)劃。通過軌道交通優(yōu)化新城用地布局及創(chuàng)新綜合開發(fā)模式，對市域鐵路制式與城市軌道交通進行整體布局規(guī)劃、建設運營，將TOD理念一體化落地。并科學設計軌道交通線路與沿線土地資源共同開發(fā)的模式與機制，有效促進了軌道交通建設運營的可持續(xù)性。