2018年中國主要風電政策回顧

本刊 | 夏云峰

2018年，針對風電發展的新形勢，從中央到地方出臺了多項政策，內容涉及開發規劃、電價、消納、建設規范等維度。分析這些政策可以看出，其中的絕大多數都立足于為風電的長遠健康發展掃除障礙，但也有少數條款有待改進完善，應引起高度關注。

多地公布規劃，聚焦分散式與海上風電

為了加快改善環境空氣質量，2018年6月27日，國務院印發《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》，明確了大氣污染防治工作的總體思路、基本目標、主要任務和保障措施，提出打贏藍天保衛戰的時間表和路線圖。

這份文件要求，加快發展清潔能源和新能源，到2020年，非化石能源占能源消費總量的比重達到15%；有序發展水電，安全高效發展核電，優化風能、太陽能開發布局，因地制宜發展生物質能、地熱能等。

多個省份也公布各自的行動計劃，并將加快可再生能源開發作為優先事項，設定了相應的發展目標。比如，寧夏提出，到 2020年，全區風電裝機規模達到1100萬千瓦以上；貴州、河南、江西確定的同期目標分別為600萬千瓦、600萬千瓦、300萬千瓦以上。

河北在《關于2018—2020年風電、光伏發電項目建設指導意見》（冀發改能源〔2018〕279號）中確定的近期目標為，2018—2020年，風電累計新增842.72萬千瓦的裝機：2018年，安排392.72萬千瓦；2019年，安排250萬千瓦；2020年，安排200萬千瓦。

與此同時，一些細分領域的發展規劃也紛紛公布，尤其是分散式風電和海上風電。近幾年，在利好政策的加持下，隨著技術的進步和管理水平的提升，分散式風電和海上風電開發的經濟性得到顯著提高，兩大市場迎來快速發展期。不少地方政府紛紛根據各自的資源和消納條件推出相關規劃，為產業發展提供清晰的預期。

縱觀2018年，分散式風電無疑是最為火熱的關鍵詞之一，不僅多個項目相繼落地，政策層面也在持續加碼。其中，國家能源局于2018年4月3日印發的《分散式風電項目開發建設暫行管理辦法》，無疑為加快我國分散式風電發展提供強有力的制度保障。《辦法》從規劃指導、項目建設和管理、電網接入、運行管理、金融和投資開發模式創新等方面進一步完善分散式風電開發的政策與機制，提出了完善規劃編制工作、簡化管理流程、化解融資難題、放寬用地限制等保障措施。

是年，河北、山西、天津等地公布了各自的分散式風電開發規劃。其中，河北的規模最大，2018—2020年開發430萬千瓦的此類項目，到2025年力爭累計裝機達到700萬千瓦。山西計劃在“十三五”期間開發105個分散式風電項目，總裝機規模為98.73萬千瓦。天津則提出，到2020年，分散式風電新建裝機容量力爭達到20萬千瓦；2020—2025年，分散式風電新建裝機容量力爭達到37萬千瓦，總裝機容量達到57萬千瓦。

在海上風電方面，統計顯示，截至2018年年底，天津、山東、江蘇、浙江、福建、廣東等五省一市公布了各自的中長期開發規模。2018年4月11日，廣東省發展改革委印發《廣東省海上風電發展規劃（2017—2030年）（修編）》，確定的目標是，到2020年底，開工建設海上風電裝機容量1200萬千瓦以上，其中建成投產200萬千瓦以上。到2030年底，建成投產海上風電裝機容量約3000萬千瓦。規劃全省海上風電場址23個，總裝機容量為6685萬千瓦。于同年5月8日公布的《山東海洋強省建設行動方案》（魯發〔2018〕21號）也提出，到2022年，全省開工建設海上風電裝機規模達到300萬千瓦左右。

為了推動產業發展，部分省份還列出了重點攻關方向。上述《方案》就要求加強6兆瓦、8兆瓦、10兆瓦及以上大功率海上風電設備研制及使用，突破離岸獨立發電裝置、漂浮式載體、海底電纜、發電裝置防腐蝕等關鍵技術；支持蓬萊爭取國家級海上風電檢測基地建設，支持菏澤新型海上漂浮式可移動風力發電重大設備項目，帶動風電機組制造、海洋裝備、技術研發等全產業鏈協同發展。

2018年主要風電政策匯總表

文件名 發文時間 文號 發文單位在國家級自然保護區修筑設施審批管理暫行辦法 2018年3月5日 國家林業局關于山西省“十三五”分散式風電項目建設方案的公示 2018年3月8日 山西省發展改革委國家能源局綜合司關于征求《可再生能源電力配額及考核辦法（征求意見稿）》意見的函2018年3月23日國家能源局河北省物價局關于全面深化價格機制改革的實施意見 2018年3月27日 冀價政調〔2018〕34號河北省物價局國家能源局關于減輕可再生能源領域企業負擔有關事項的通知 2018年4月2日 國能發新能〔2018〕34號 國家能源局國家能源局關于印發《分散式風電項目開發建設暫行管理辦法》的通知 2018年4月3日 國能發新能〔2018〕30號 國家能源局廣東省發展改革委關于印發廣東省海上風電發展規劃（2017—2030年）（修編）的通知2018年4月11日 粵發改能新〔2018〕193號 廣東省發展改革委江西省人民政府辦公廳關于印發江西省打贏藍天保衛戰三年行動計劃（2018—2020年）的通知2018年4月23日 贛府廳字〔2018〕37號江西省人民政府國家能源局關于進一步促進發電權交易有關工作的通知 2018年4月27日 國能發監管〔2018〕36號 國家能源局關于改進可再生能源發電項目上網電價管理方式有關問題的通知 2018年5月2日 粵發改價格〔2018〕222號 廣東省發展改革委山東海洋強省建設行動方案 2018年5月8日 魯發〔2018〕21號 山東省委、省政府關于進一步完善《陜西省“十三五”分散式風電發展方案》的通知 2018年5月17日 陜能新能源〔2018〕6號 陜西省能源局國家能源局關于2018年度風電建設管理有關要求的通知 2018年5月18日 國能發新能〔2018〕47號 國家能源局安徽省能源局關于做好分散式風電項目開發建設管理的通知 2018年6月8日 皖能源新能〔2018〕36號 安徽省能源局

文件名 發文時間 文號 發文單位中共中央 國務院關于全面加強生態環境保護 堅決打好污染防治攻堅戰的意見 2018年6月16日 中共中央、國務院國家發展改革委關于創新和完善促進綠色發展價格機制意見的通知 2018年6月21日 發改價規〔2018〕943號 國家發展改革委國務院關于印發打贏藍天保衛戰三年行動計劃的通知 2018年6月27日 國發〔2018〕22號 國務院國家發展改革委 國家能源局關于積極推進電力市場化交易 進一步完善交易機制的通知2018年7月16日 發改運行〔2018〕1027號 國家發展改革委、國家能源局天津市人民政府關于印發天津市打好污染防治攻堅戰八個作戰計劃的通知 2018年7月29日 津政發〔2018〕18號 天津市人民政府河北省人民政府關于印發河北省打贏藍天保衛戰三年行動方案的通知 2018年8月23日 冀政發〔2018〕18號 河北省人民政府自治區人民政府關于印發打贏藍天保衛戰三年行動計劃的通知 2018年8月28日 寧政發〔2018〕34號 寧夏回族自治區人民政府河南省人民政府關于印發河南省污染防治攻堅戰三年行動計劃(2018—2020年)的通知2018年9月7日 豫政〔2018〕30號 河南省人民政府國家林業和草原局關于規范風電場項目建設使用林地的通知（征求意見稿） 2018年9月11日 國家林業和草原局省人民政府關于印發貴州省打贏藍天保衛戰三年行動計劃的通知 2018年9月12日 黔府發〔2018〕26號 貴州省人民政府國家發展改革委辦公廳關于征求《可再生能源電力配額及考核辦法》意見的函 2018年9月13日 發改辦能源〔2018〕1109 號 國家發展改革委山東省人民政府關于印發山東省新能源產業發展規劃（2018—2028年）的通知 2018年9月17日 魯政字〔2018〕204號山東省人民政府浙江省發展改革委關于印發《浙江省進一步加強能源“雙控”推動高質量發展實施方案（2018—2020年）》的通知2018年9月30日 浙發改能源〔2018〕491號 浙江省發展改革委“十三五”規劃（修訂本）的通知 2018年9月30日 寧發改能源（發展）〔2018〕616號 寧夏回族自治區發展改革委關于印發寧夏回族自治區能源發展

文件名 發文時間 文號 發文單位關于征求《天津市分散式接入風電發展規劃（2018—2025年）》意見的公告 2018年10月12日 天津市發展改革委國家發展改革委 國家能源局關于印發《清潔能源消納行動計劃（2018—2020年）》的通知2018年10月30日 發改能源規〔2018〕1575號 國家發展改革委、國家能源局自治區發展改革委關于開展寧夏風電基地2018年度風電項目申報工作有關事項的通知2018年11月6日 寧發改能源（發展）〔2018〕701號 寧夏回族自治區發展改革委國家能源局綜合司征求《關于實行可再生能源電力配額制的通知》意見的函 2018年11月13日 國家能源局廣東省能源局關于廣東省海上風電項目競爭配置辦法（試行）廣東省能源局關于廣東省陸上風電項目競爭配置辦法（試行）2018年11月13日 粵能〔2018〕10號 廣東省能源局關于寧夏風電基地2018年度風電項目競爭配置評優結果的公示 2018年12月17日 寧夏回族自治區發展改革委上海市發展改革委關于印發《上海市風電項目競爭配置管理辦法》的通知 2018年12月25日 滬發改規范〔2018〕13號 上海市發展改革委關于征求陜西省集中式風電項目競爭性配置辦法意見的函 2018年12月26日 陜西省能源局市發展改革委關于向社會公開征求陸上集中式風電項目競爭性配置辦法意見的通告 2018年12月28日 天津市發展改革委

“河北省戰略性新興產業發展三年行動計劃”中也提出，支持大型海上風力發電機組及設備安裝平臺研制，發展海上風電安裝運輸船、吊裝船及維護設備，掌握6兆瓦級海上型風電機組的電控系統設計及產業化制造技術。

配額制三征意見，競價配置條款有異議

2018年，是風電產業走向市場化的關鍵之年，業界期待已久的可再生能源電力配額制三次公開征求意見，風電項目競爭配置政策落地，劍指平價上網。

2018年3月23日、9月13日、11月13日，國家發展改革委、國家能源局曾三度對《可再生能源電力配額及考核辦法》公開征求意見。第三版征求意見稿對電力消費設定了可再生能源配額，按省級行政區域確定配額指標，各省級人民政府承擔配額落實責任，售電企業和電力用戶協同承擔配額義務，電網企業承擔經營區配額實施責任。

征求意見稿提出，對各省級行政區域規定的應達到的最低可再生能源比重指標為約束性指標，按超過約束性指標10%確定激勵性指標。各省級能源主管部門會同電力運行管理部門負責督促未履行配額義務的電力市場主體限期整改，對未按期完成整改的市場主體依法依規予以處罰，將其列入不良信用記錄，予以聯合懲戒。

在配額義務的核算方式條款中，方案規定各承擔配額義務的市場主體以實際消納可再生能源電量為主要方式完成配額，同時可通過兩種補充（替代）方式完成配額：向超額完成年度配額的市場主體購買其超額消納的可再生能源電量，雙方自主確定轉讓價格；自愿認購可再生能源電力綠色證書，綠證對應的可再生能源電量等量記為配額完成量。

征求意見稿還明確自2019年1月1日起正式進行配額考核，2019年度的配額指標于2019年第一季度另行發布。

平價上網則是未來幾年風電行業不懈追求的關鍵目標，而競爭配置項目是實現這一目標的重要途徑。

2018年5月18日，國家能源局在《關于2018年度風電建設管理有關要求的通知》中隨文下發《風電項目競爭配置指導方案（試行）》，文件提出從2019年起，各省（自治區、直轄市）新增核準的集中式陸上風電項目和海上風電項目全部通過競爭方式配置與確定上網電價。具體辦法由各省（自治區、直轄市）能源主管部門會同有關部門參照《通知》發布的《風電項目競爭配置指導方案（試行）》制定。

《指導方案》將電網企業投資建設接網及配套電網工程和落實消納作為前提條件，要求上網電價通過競爭的方式確定，不得高于國家規定的同類資源區標桿上網電價。競爭要素包含企業能力、設備先進性、技術方案、接入消納條件、申報電價等。

隨后，廣東、天津、寧夏、陜西、上海等地發布正式的陸上和海上風電項目競爭配置方案或者對方案征求意見。綜合來看，這些方案基本遵循《風電項目競爭配置指導方案（試行）》的要求，當然也根據各地的實際情況進行了細化。由于處于試行階段，一些評分規則仍然存在異議，比如申報電價的評分權重過高。

在提升市場化程度的政策中，還有部分文件涉及電力市場化交易。例如，《國家發展改革委 國家能源局關于積極推進電力市場化交易 進一步完善交易機制的通知》（發改運行〔2018〕1027號）中就提出，推進規劃內的風電、太陽能發電等可再生能源發電量在保障利用小時數之外參與直接交易、替代火電發電權交易及跨省跨區現貨交易試點等，通過積極參與市場化交易，增加上網電量，促進消納。各地要結合實際合理確定可再生能源發電保障利用小時數，做好優先發電保障與市場化消納的銜接。

建設規范趨嚴，禁用有林地引關注

在2018年的風電政策中，規范建設活動的內容明顯增多，部分規定十分嚴格，需要業界予以特別關注。

這方面最典型的例子莫過于2018年9月11日發布的《國家林業和草原局關于規范風電場項目建設使用林地的通知（征求意見稿）》，它對風電場建設的禁限區域、使用林地范圍等作出界定，希冀推動風電產業發展與生態保護形成良性互動關系。然而，文件中規定風電場建設一律“禁止使用有林地”，有評論擔心，這種“以禁代管”的行政管理方式會傷及產業發展。

而在此前，國家林業局已經下發過《關于進一步加強國家級森林公園管理的通知》和《在國家級自然保護區修筑設施審批管理暫行辦法》，禁止在國家級森林公園和國家級自然保護區內開發風電項目。

在省級層面，受到廣泛關注的是由福建省林業廳、福建省發展改革委、福建省環保廳等6個部門聯合下發的《關于開展全省已建陸上風電項目生態修復工作檢查的通知》（閩林文〔2018〕13號），確定開展專項檢查，重點針對項目道路建設、風電機組周邊防護、青山掛白治理、棄土棄渣等臨時用地植被恢復情況，并且對生態修復等級評判分為合格、不合格二個等次。由于《通知》給出的檢查不達標處理意見為，對違法違規使用林地的風電企業，林業部門將按有關法律法規查處，發改部門將其列入失信名單；對生態修復工作不達標、效果差的，要求限期整改，對整改仍不到位的，暫停其上網電費結算，它還被冠以“史上最嚴懲罰措施”之名。

除了上述內容，還有一個值得關注的政策是《國家能源局關于減輕可再生能源領域企業負擔有關事項的通知》（國能發新能〔2018〕34號），文件提出嚴格落實可再生能源保障性收購制度、厘清接網工程投資建設主體、推進電力市場化交易、降低土地和融資成本、制止糾正亂收費等措施，均直指行業痛點。