關于遼寧省耕地占補平衡監管的幾點思考

趙亮

(遼寧省自然資源事務服務中心，遼寧 沈陽 110032)

我國耕地占補平衡制度已經實行20余年，是耕地保護體系的重要一環。各級政府對耕地占補平衡內涵的認識和理解，經歷了從單一追求數量平衡，到堅持數量質量并重，再到統籌數量、質量、生態“三位一體”保護三個不同發展階段。相應的組織管理方式不斷優化調整，逐漸由粗放型向精細化轉變。新時期生態文明建設發展理念對占補平衡監管工作提出了更高的要求，2018年《中共遼寧省委遼寧省人民政府關于加強耕地保護和改進占補平衡的實施意見》明確指出,“市、縣政府要加強對各類土地整治項目的全程管理”“省國土資源廳要做好補充耕地的檢查復核”。耕地占補平衡的全周期性決定了必須在補充耕地指標的產生、核定入庫、統籌調劑使用、耕地后期管護等環節實施科學有效的全程監管，真正確保新增耕地數量真實、質量可靠。

一、耕地占補平衡監管的趨勢分析

1.監管主體責任逐漸下沉

2017年，國土資源部下發《關于改進管理方式切實落實耕地占補平衡的通知》，明確擴大補充耕地途徑，以縣（市、區）為單位建立補充耕地儲備庫，實行指標分類管理。這種管理方式的變化打破了全省占補平衡指標市級統籌格局，充分調動了各縣墾造耕地積極性，使得縣級政府在占補平衡中角色發生重大轉換，地方監管責任明顯加強，市級監管的重點則由項目管理轉向項目建設后技術復核、新增耕地核定入庫、相關管理制度研究、日常監督檢查等。根據筆者2019年參與的省廳調研，大連、沈陽、鞍山、遼陽、鐵嶺等地已經探索實施土地開發復墾和耕地提質改造項目立項論證、竣工驗收等工作全部或部分由縣區負責的管理模式，以指標收購（代建）、收益分成等方式鼓勵地方有序儲備三類占補平衡指標，并取得良好效果。

2.耕地質量是監管的核心

實現耕地“占一補一”“ 占水田補水田”，必須樹立以耕地數量為基礎、質量為核心的監管理念，才能使建設占用耕地尤其是城市周邊優質耕地得到有效補充。2015年原省國土資源廳下發《關于加強新增耕地質量等別評定工作的通知》，要求土地整治項目竣工后，縣級國土部門組織新增耕地質量評定，正式啟動在新增耕地類別基礎上進一步強化質量審核監管，對認定達不到新增耕地質量要求的，不予錄入省耕地儲備庫抵頂，確保建設占用耕地與補充耕地對等使用。根據調查數據，近5年遼寧省減少耕地以11等為主，占補平衡項目實施新增耕地以9~12等為主，減少與增加的耕地平均質量等別分別為10.7和10.8等，基本持平，耕地質量持續監管成效明顯。同時《意見》指出，市、縣（市、區）政府無法在本行政轄區內實現耕地占補平衡的，可在省域內資源條件相似的地區易地補充耕地，進一步強調質量平衡監管的重要性。目前，縣級儲備庫中以低等別耕地對占用高等別耕地進行數量指標核銷，需要同時補足相應的糧食產能指標，用于核銷的耕地等別越低，需要彌補的產能差越大，也是嚴格耕地質量監管、務求占優補優的一種體現。

3.信息化監管手段日趨成熟

一是自然資源部相繼研發了具有新增耕地報備入庫、指標使用、后續監管等多種功能的耕地占補平衡動態監管系統，將新增耕地項目上圖入庫，實現基本信息全覆蓋、建設地塊坐標真實、新增耕地現狀可視可查，構建基于“一張圖”的補充耕地指標全程監管網絡，大幅提升各項管理的精準度。二是省廳搭建補充耕地指標調劑網上平臺，促進供需信息暢通，簡化指標交易程序，規范跨市域易地占補平衡行為；組織各市建立縣級耕地質量等別數據庫，新增耕地項目驗收入庫后納入耕地質量庫，并開展年度更新評價與監測，全方位掌握區域耕地質量變化。

二、耕地占補平衡監管面臨的新挑戰

1.監管制度需要完善

以算“大賬方式”落實耕地占補平衡，打通了補充耕地渠道，同時也給既有的管理體系帶來了一系列復雜新問題和新挑戰。從調研情況看，一些地區耕地占補平衡監管工作實際中，出現許多與現行管理辦法有關規定發生沖突情形，以及無據可依的真空地帶，多個監管環節亟需“補位”，例如其他各個部門和各類資金項目所補充和改造的耕地如何形成耕地占補平衡指標，新增耕地怎樣才能達到占補平衡入庫要求，尤其是項目管理權限下放和社會資本深度參與占補平衡，相關的參與主體權責怎樣界定，形成指標流轉收益怎么合理分配等難題，都需要完善、配套相關制度和規范予以明確。目前，市級層面只有錦州出臺《錦州市補充耕地管理暫行辦法》，加強和規范轄區內補充耕地指標流轉、使用和管理。

2.監管能力需要提升

耕地占補平衡監管核心是質量控制，執行成效關鍵在隊伍能力水平，項目選址、規劃設計指導、工程建設質量監督、竣工驗收復核、新增耕地核定、項目上圖入庫報備、指標分類核銷等具體環節都要由專業管理人員和技術力量提供強有力支撐。市、縣管理部門需要改變長期存在的“重結果、輕過程”管理思路，積極適應本輪機構改革公益性事業單位隸屬關系和職能調整現狀，管理隊伍需要轉變在占補平衡政策演變把握和實際工作落實方面“二傳手”定位，合理組織中介機構開展相關服務，更多結合區域特點深入分析和主動謀劃解決占補平衡監管難題，持續提升監管質量保障程度。

三、完善耕地占補平衡監管的工作建議

占補平衡關系全省經濟社會高質量發展大局，也是各級政府耕地保護目標考核重要內容。筆者認為省、市、縣應協同聯動，明晰各級監管職責和重點，在占補平衡全程監管的關鍵環節精準發力，層層壓實主體責任，達到預期目標。

1.要加快相關管理制度體系構建

一是省級層面要適時開展《遼寧省農村土地綜合整治項目管理暫行辦法》修訂，充分圍繞新時期耕地占補平衡各參與方補充完善相應的管理內容和要求，統一監管目標，重點解決補充耕地義務主體、實施主體、責任主體監管對象多元化矛盾；要研究出臺社會資本參與土地整治項目墾造耕地用于占補平衡的指導意見，積極探索項目實施模式，明確項目主體權責，理順項目運行程序，強化政策保障措施。二是市級層面要研究制定符合本地區的耕地占補平衡指標管理制度，重點加大專項資金保障力度，分區分片安排新增耕地和提質改造活動，指導縣區合理儲備補充耕地。三是縣級層面要制定實施細則，進一步細化工作流程，建立項目評估評價制度，有序推進各類補充耕地項目落地，產生占補平衡指標。

2.要嚴格新增耕地納入占補平衡管理

完善省域內不同地區開發、復墾、綜合整治等各類新增耕地調查認定標準，明晰不同渠道新增耕地納入占補平衡管理準入門檻。結合新時代生態環保要求及全省生態紅線、退耕還林還草等政策，制定相關技術規范，科學劃定禁止開發區域、限制開發區域，充分參考“三調”成果進一步明確可作為補充耕地的地類來源，重點研究耕地改造水田建設路徑和實現途徑、宜耕農用地整治增加耕地實施條件和細碎地物新增耕地核定方法，避免大規模開發，以補改結合方式落實占補平衡。改善管理人員和專業技術人員在新增耕地類型、面積、質量等方面審核方法和程序，充分利用高精度遙感監測手段進行管理。

3.推進調劑平臺試運行調劑管理，逐步建立公開透明、公正的調劑機制

認真研判年度易地占補平衡補充耕地指標供需關系，合理調配不同地區耕地資源和補償資金輸入輸出，確保優質耕地納入統籌調劑平臺，優先保障重大基礎設施補充耕地順利落實，積極打造區域互補優勢，有效防止補充耕地指標囤積、獲取暴利行為，穩定指標交易價格和市場秩序。深入研究完善跨市域易地占補平衡市級政府耕地保護目標責任考核機制，細化資源補償資金優先用于當地耕地保護相關支出具體措施，及時跟蹤評價指標流轉后項目新增耕地保護和質量提升實際成效。

4.要補齊儲備耕地后續監管短板

一是針對儲備補充耕地項目核查中出現的耕地撂荒、占用、植樹、種果等“非農化”“非糧化”突出問題，進一步強化補充耕地指標后續監督管理。要建立儲備補充耕地指標日常監督檢查機制，充分運用高精度遙感影像，省、市定期開展入庫項目抽查檢查，發現的問題及時整改到位，確保耕地可持續利用。

二是要加強宣傳，提高土地經營者主動保護耕地意識，探索采取資金補貼等形式引導持續改善新增耕地質量條件，積極維護灌排等農田基礎設施正常運行，保證耕作用途不變。

三是采取辦法妥善解決西部地區新增耕地撂荒，東部地區耕地棄耕種樹種果等情況耕作層保護工程措施，以及因臨時建設占用、設施農用地占用破壞耕地耕作層剝離再利用技術，最大限度減少對墾造耕地的人為損害，調解好經濟發展用地需求和耕地資源保護平衡關系。