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《交通困局》解讀

A Review ofGridlock：Why We're Stuck in Traffic and What to Do About It

邵 源

(深圳市城市交通規劃設計研究中心有限公司，廣東深圳518021)

《交通困局》由美國加圖研究所(Cato Institute)出版，是對西方主流交通規劃管理體制的檢討研究。加圖研究所是美國著名保守派智庫，提倡“個人自由主義、有限政府干預、自由市場經濟及世界和平”。本書作者蘭德爾·奧圖爾(Randal O'Toole)是該研究所著名的城市、土地和交通政策專業學者，長期主張反省美國聯邦、州和地方城鄉規劃制度。作者揭示了美國政府強管控情況下城市交通發展存在的資源錯配、選擇受限、效率低下等問題，并提出了不通過政府行政干預手段解決當前城市交通環境問題的新思路。

本書可為中國交通發展進程中優化資源配置、更好發揮市場作用提供新的視角。當然，美國地理和政治經濟環境與中國有很大不同，例如：美國地廣人稀而中國人多地少，美國保守派強調個人自由和短期效率而非長遠謀劃等。借鑒本書，我們可以取長補短，探索出適宜中國交通發展需求的改革思路。

交通困局

作 者：(美國)蘭德爾·奧圖爾

譯 者：周陽

出版單位：上海三聯書店

出版時間：2016年6月

“精明增長”與“效率優先”之爭

書中以大量的數據開篇，對比美國與歐洲、日本等國移動性數據，闡述美國的交通總體狀況，旨在探討未來美國交通的兩大發展愿景：第一個愿景，即精明增長，是指通過限制小汽車便捷性緩解交通擁堵、能源消耗和環境影響的主流思路；第二個愿景，即效率優先，是基于政府財政資源稀缺前提下，盡可能使用短、平、快手段拓展交通運能，通過用者自付承擔所有交通方式運作的費用，而非政府轉移支付。實際上，這兩種途徑如何發展，無論是對于什么層面的國家和城市，在交通發展中都是應該回答和明確的問題。

精明增長的倡導者尋求把美國城市重建成人口緊湊、混合開發和公交導向的歐洲城市模式。他們表面上不歧視小汽車交通，但實際上反對任何形式的道路擴張。目前美國實行公交導向開發的城市并沒有使小汽車使用下降。一些城市開車比例低是由于人口結構年輕(大學城所在地)或就業崗位本身較為集中。奧圖爾指出，理想的職住平衡很難實現，因為人們的居住和就業選擇具有很高的自由度，強制將人們集聚在一起不一定能真正減少小汽車使用。

相比之下，效率優先派則更加理性，不對任何交通方式表現出偏好，而是通過成本效益測算選擇最佳解決方案。這種理念下，道路擴容仍是改善交通的重要選項。從市場經濟的角度來看，“誘發出行”其實是被抑制的出行需求，如果公共交通不能以同樣的成本提供更好的移動性，興建更多道路或提升道路效率仍是被認真考慮的選擇，同時要對既有道路進行準確定價。奧圖爾倡導的交通解決方案主要包括：信號協調、道路收費、優先選用公共汽車、利用既有鐵路而非新建線路等。

聚焦短期、可量化的交通規劃

本書對主流規劃制度當中“重理念、輕理性”的現象進行了反思，并提出規劃應基于可量化的評價指標，而不是“可持續、宜居、多模式”等專門歧視小汽車的指標，或是支持經濟活力、保障全球競爭力等模糊目標。由于這些指標難以量化，為實現它需要花費多少成本和代價也很少被測算。真正有意義的交通發展目標應該是諸如改善安全、緩解擁堵、清潔空氣、節能減排，而不是盲目減少駕駛里程、增加公共交通客流。交通規劃中最大的漏洞是缺乏真正的替代方案比選過程。奧圖爾建議檢討中長期交通規劃制度，更加聚焦到短期、可量化的行動。

創造高效交通系統的政策建議

作者對美國現行交通規劃工作中最不滿的是政府追求綠色出行理念、強制降低出行移動性的做法。例如，政府耗費巨資興建軌道交通、補貼公共汽車，而公共交通出行者的出行效率卻低于其替代的小汽車；公交導向的城市開發模式下，實際乘坐公共交通的居民并不多，反而促使城市非正常集聚、推高住房成本。針對如何創造高效的交通系統，奧圖爾也提出了自己的建議。

1）善用成本低、見效快的交通治理手段。

美國城市的公共交通系統(特別是軌道交通)普遍存在效率低下問題。由于人口密度低(除紐約市以外)，美國軌道交通平均每英里運送的乘客數僅為高速公路每車道英里運輸量的70%。奧圖爾提出，應以移動性作為政府交通投資決策的核心目標。在出行時間(發車頻率和速度)和成本都有優勢的情況下，人們并不會在乎選擇哪種公共交通制式。美國大部分地區軌道交通覆蓋的居住人口和就業崗位非常有限，而公共汽車線路能做到更廣泛覆蓋，通過多乘員車道(HOV)或收費車道(HOT)可將公共汽車大量布設在城市各地。

2）用者自付，為移動性付費。

由私人小汽車、公共汽車、飛機、火車等不同交通方式各自的使用者自己承擔所有成本，取消政府轉移支付和補貼。本書之所以提出這種觀點，是因為美國公路信托基金收取的小汽車燃油稅、輪胎稅和汽車稅當中有15.6%被用于補貼低效的公共交通設施建設。根據2006年數據，小汽車出行者每出行1英里的政府補貼是0.6美分，而公共交通出行者補貼為60.9美分。奧圖爾建議改革傳統依賴燃油稅的資金籌措模式，采取電子收費方式對道路使用者收費，并且防止資金挪用至移動性效益更低的投資項目。

3）理性看待公共交通的效益。

從節能減排的角度，由于載客率低、空跑率高、對小汽車替代作用弱，美國的公共交通系統并不能有效降低溫室氣體排放。由于公交企業收入主要依賴補貼而非票款，他們往往會在客流稀少的地區開行大量覆蓋性的線路。高速鐵路也面臨同樣問題，即便在歐洲，鐵路在城際客運中的分擔率只占5.8%，汽車仍然占據76.3%的絕大部分市場份額。大量鐵路補貼不僅未顯著降低高速公路車流量，反而迫使航空公司撤銷本來可由市場提供的航線。奧圖爾提出，可通過道路收費和信號協調減少車輛緩行帶來的大量排放；道路客運企業可以購置同等數量的大型車輛和小型車輛并靈活使用，這些可能比興建軌道交通的成本效益更佳。

4）擁抱自動駕駛未來。

政府對公路的壟斷可能是引進新技術的主要障礙，而由私人部門運營的收費道路可以在不同廊道之間引入競爭。同時，雖然自動駕駛會帶來大量的誘發出行，促使城市進一步擴張和去中心化，但只要人們愿意支付成本，任何可提高移動性的技術和設施都應被認為是有益的，不應該人為加以限制。

5）改革美國現行交通體制。

本書最后提出了呼應上述觀點的改革建議，包括：用者自付，取消政府對任何特定交通方式的補貼；弱化面向中長期的交通規劃制度，改為面向近期效率改善為主，強化成本效益分析和方案比選，并向市民公開；全面允許對道路進行收費，逐步過渡到按行駛里程收費；打破公共交通運營壟斷，對私有企業開放運營權，將補貼直接發放到居民手中等。

啟發、批判與思考

通過大量案例和數據，本書闡述了美國當前由政府主導推行綠色出行理念過程當中常被忽視的隱性成本和代價。在倡導自由市場經濟的過程中，作者的論述也存在一定片面性。如對于提高移動性、解決擁堵的執著追求，忽視了可達性、宜居性考量，以及不同價值觀和多樣訴求的存在。最后，總結本書對中國城市交通發展的借鑒意義，主要有以下幾點：1)在交通治理過程中，可更好發揮市場的決定性作用，由政府搭建道路使用、公共交通運營等領域的市場機制，通過價格杠桿引導和約束企業和居民的行為。2)提高政府決策和財政資金利用的效率和透明度，建立更完善的替代方案比選流程，充分論證不同政府行為的成本效益。3)針對中國大城市所處發展階段的特點，堅持政府在中長期規劃和近期改善行動中的統籌作用，改善城市交通發展中存在的不平衡、不充分問題。

綜上，奧圖爾從“局外人”的角度闡述了交通政策的兩面性，其中一些思路可以為推動中國交通可持續、高質量發展提供辯證性的參考。