發揮街道的城市管理基礎作用不斷提升新時代基層治理水平

北京市東城區西總布胡同一年整治大變樣

一、認真把握新時代街道城市管理工作的新形勢、新定位和新特點

《街道工作意見》指出，街道是城市管理和社會治理的基礎，依據授權代表區委區政府對轄區黨的建設、公共服務、城市管理、社會治理等行使綜合管理職能。這次《街道工作意見》把城市管理作為街道的一項重要職責加以明確，表明首都城市管理“兩級政府、三級管理”的體制得到了進一步深化，城市管理工作在基層末梢環節得到了進一步強化。

（一）聚焦街道中樞地位，增強超大城市治理的基礎性

《街道工作意見》提出，隨著中國特色社會主義進入新時代，北京正處于向高質量發展的深刻轉型階段，人民群眾對美好生活的需要呈現新變化新特點，城市基層治理面臨一系列新情況新挑戰。當前，構建超大城市治理體系是北、上、廣、深等一線城市普遍面臨的時代“大考”。北京作為首都，形勢更加緊迫，任務更為艱巨。街道作為“兩級政府、三級管理”的最后一級，也是最基礎、最關鍵的一級，既要對市、區兩級政府負責，更要對轄區社會單位和人民群眾負責，必須發揮好在城市治理工作中的樞紐作用，總攬全局，協調各方，承上啟下，以增強群眾獲得感、幸福感、安全感為目標，以加強黨對基層治理的全面領導為根本，以深化“街鄉吹哨、部門報到”改革為重點，以增強街道統籌協調能力為抓手，做強街道、做優社區，構建簡約高效的基層管理體制，強化基層治理，為推進首都治理體系和治理能力現代化、建設國際一流的和諧宜居之都夯實基礎。

（二）聚焦街道職能定位，增強城市精細化管理的統籌性

《街道工作意見》明確提出，街道是城市管理和社會治理的基礎，是鞏固基層政權、落實黨和國家路線方針政策的依托，是聯系和服務群眾的紐帶。街道黨工委、辦事處依據法律、法規、規章和上級黨委、政府的授權，代表區委區政府對轄區黨的建設、公共服務、城市管理、社會治理等行使綜合管理職能，全面負責轄區地區性、社會性、群眾性工作的統籌協調。圍繞街道核心職能和工作定位，《街道工作意見》明確了新時代街道工作的指導思想和基本原則，確立了工作目標，梳理細化了健全基層黨建體系、深化機構綜合設置、優化街道社區規模、改善基本公共服務等三十項主要任務，制定了加強組織領導、強化督促落實、加大宣傳激勵等保障措施。加強城市管理是街道“四大職能”的重要組成部分，是做好新時代街道工作、履行綜合管理職能的基礎性工作，必須堅定不移地抓好落實。

（三）聚焦市民訴求響應，增強保障和改善民生的實效性

《街道工作意見》提出，新時代街道工作堅持以人民為中心的發展思想，以增強群眾獲得感、幸福感、安全感為目標。堅持民有所呼、我有所應，圍繞增強便利性、宜居性、多樣性、公正性、安全性，推動為民辦事常態化、機制化，把解決群眾身邊問題的實效作為檢驗工作的標準，打通服務群眾、抓落實的“最后一公里”。一是在基層考核評價體系中，引入社會評價機構，科學確立群眾滿意度評價體系，確保考核客觀、公正、有效。二是在優化街道社區規模、街道社區名稱評審設定等方面，將居民認同感納入統籌考慮范疇，與人口規模密度、地域面積、人文歷史、街區功能等因素并列考慮。三是在保障和改善民生方面，提出“市民訴求就是哨聲”，各街道應聞風而動、接訴即辦。建立群眾訴求快速響應機制，建立全市統一的群眾訴求受理平臺，實現事項咨詢、建議、舉報、投訴“一號通”。四是強化公共服務民意導向，建立健全以民意征集、協商立項、項目落實、效果評價為流程的民生工程民意立項工作機制，凡面向居民開展的工程建設、惠民政策、公共資源配置等，實施前須聽取群眾意見建議。

二、統籌推進新時代街道城市管理工作的重點任務

結合首都城市管理工作實際，從《街道工作意見》中梳理出新時代街道城市管理工作的10項重點任務。

北京市西城區展覽路街道榆樹館胡同大件垃圾堆放處，背后建筑制作了15平方米的京味兒茶館壁畫

整潔優美的東城區黑芝麻胡同

（一）強化轄區統籌，加強“四個能力”建設

《街道工作意見》提出，加強街道能力建設，切實提升統籌協調能力、服務能力、管理能力和動員能力。一是提升統籌協調能力，充分發揮黨組織在基層治理中的領導作用，創新黨建工作內容和方式，形成以街道為指揮平臺、專業部門高效履責的工作合力。二是提升服務能力，完善配套服務設施，提供優質公共服務，發揮街道直接面對居民、聯系群眾廣泛、回應訴求快速的優勢，解決好群眾身邊問題，提高居民生活質量和便利度;同時主動對接轄區企業、“兩新”組織、商務樓宇等，優化營商環境，激發創業創新活力。三是提升管理能力，堅持依法行政，加強制度建設，不斷完善決策議事協調機制，統籌推進街區更新、社會秩序規范、綜合執法改革等工作，構建城市精細化管理體系。四是提升動員能力，擴大基層民主，廣泛動員居民群眾，調動區域內機關、企事業單位、各類組織的積極性，整合各方力量，共同參與基層治理工作。

（二）推動賦能增權，重點下放“六權”

按照重心下移、條專塊統、責權一致的原則，優化街道職責事項清單，推動區級職能部門向街道下放職權，重點下放給街道“六權”：一是轄區設施規劃編制、建設和驗收參與權;二是全市性、全區性涉及本街道轄區范圍內重大事項和重大決策的建議權;三是職能部門綜合執法指揮調度權;四是職能部門派出機構工作情況考核評價和人事任免建議權;五是多部門協同解決的綜合性事項統籌協調和考核督辦權;六是下沉資金、人員的統籌管理和自主支配權。《街道工作意見》明確提出，區委區政府及其職能部門要支持、保障街道充分行使統籌管理權，職能部門派出機構要主動接受街道統一領導和指揮調度。

（三）構建實體化綜合執法機構，逐步實現一支隊伍管執法

推進行政執法權限和力量向基層延伸和下沉，強化街道統一指揮和統籌協調職責。一是整合現有站所、分局執法力量和資源，組建統一的綜合行政執法機構，按照有關法律規定相對集中行使行政處罰權，以街道名義開展執法工作，并接受上級主管部門的業務指導和監督，逐步實現一支隊伍管執法。二是加強對街道綜合行政執法機構、執法人員的業務指導和培訓，建立執法全過程記錄、行政執法公示制度，嚴格確定行政執法責任和責任追究機制。三是除中央明確要求實行派駐體制的機構外，區直部門設在街道的機構原則上實行屬地管理，繼續實行派駐體制的，要建立健全納入街道統一指揮協調的工作機制，工作考核和主要負責同志任免要聽取所在街道黨工委意見。四是及時清理、修訂、完善不符合基層實際和發展需要的法規及政策規定，為綜合執法改革提供制度保障。

（四）整合基層力量，強化統籌調度和使用

推動基層管理資源和工作力量向網格下沉，建立以街道為主體、以網格為基本單元、以街巷長為統領的基層精細化管理體系。一是全面推廣街巷長、“小巷管家”做法，將街巷長、“小巷管家”和網格員、協管員、社區工作者、志愿者、社區專員等基層力量統一納入網格化體系“組團式”管理，統一調度使用。二是完善管理服務事項標準和流程，實現管理服務制度化、規范化、程序化。三是加強對各類協管員隊伍的規范管理，逐步建立市級全面統籌、區級總體負責、街道集中管理使用的協管員隊伍管理體制機制，整合市級部門協管員隊伍建設經費并統一打包下撥各區，由各區統一組織協管員招錄和培訓，并下沉街道社區統籌管理使用考核（統稱為“城市協管員”），市、區兩級原則上不再保留協管員隊伍。

（五）推動專業化服務下沉街道，提升基層治理專業化水平

唯有專業或可長效。以往我們強調專業化水平，主要是在市區兩級。此次《街道工作意見》首次提出要在基層治理方面推進專業化，提升基層治理專業化水平，對街道工作提出了新的更高的標準和要求。一是在工作目標中，圍繞精治共治法治工作，明確提出“基層治理社會化、法治化、智能化、專業化水平不斷提高”的目標。二是在推動重心下移、條專塊統方面，強化屬地上“塊”對專業上“條”的統籌協調職能，提出“職能部門派出機構要主動接受街道統一領導和指揮調度”。三是在公共服務、街區更新、環境整治、居住質量等多個方面提出了專業化管理要求。比如推行以街區為單元的城市更新模式，圍繞功能優化、業態提升、風貌塑造、文化培育、環境整治等開展街區問題診斷和方案設計;優化燈桿、護欄、廣告欄等城市家具配置，推廣綜合桿等技術，推動市政設施小型化、隱形化、一體化建設等。四是在基層考核評價體系中，要求街道對水、電、氣、熱、電信等公共服務企業服務情況進行監督，評價結果納入公共服務企業績效評價。同時，加強街道與市政基礎設施等企業的對接，做好巡查排查、日常維護、應急處置工作。

（六）以街區更新為抓手，推動精細化管理

《街道工作意見》明確提出，要著力從街道、街區、社區三個層面做強做實街道工作，統籌推進街道改革、街區更新、社區治理，實現黨對基層治理的領導全面加強。街區雖然不是一級行政轄區，但是作為落實新版總規要求、開展街區控制性詳規設計的一個完整、獨立的規劃單元，“街區”概念的正式提出，是政府部門為深入貫徹落實城市精細化管理要求而做出的重要決策部署，充分代表和體現了北京市城市管理正在由“粗放”方式向“精細”方式過渡轉變的時代特征。一是建立健全街區更新機制。堅持區級統籌、街道主體、部門協作、專業力量支持、社會公眾廣泛參與，推行以街區為單元的城市更新模式，通過街區小規模、漸進式、可持續更新，實現人居環境和城市品質的整體提升。二是提升街區公共空間品質。推動街區城市修補和生態修復，制定街區公共空間改造提升設計導則和行動計劃。加強城市公共空間景觀設計建造，加強疏解騰退空間精細利用和邊角地整治，促進留白增綠、見縫插綠、拆墻見綠、拆違還綠，實現綠地500米服務半徑基本全覆蓋。三是健全市政基礎設施維護維修機制。嚴格落實市政設施運行管理單位主體責任，公開服務信息和內容，暢通服務渠道，健全管理制度，確保維護資金充足、物資保障到位，切實做到水電氣熱、路燈、信號燈等市政設施維護全覆蓋、無盲區、全生命周期管理。四是著力改善居住質量。實施居住區環境整治分類指導，嚴格落實新建居住區規劃配套指標，開展以“六治七補三規范”為主要內容的老舊小區綜合整治，加強老城平房院落修繕整治，補齊配套設施，提升服務標準。

（七）以街巷環境治理為重點，深化城市環境整治

北京市東城區前鼓樓苑胡同古香古色的大門

習近平總書記多次強調指出：城市管理應該像繡花一樣精細。既管好主干道、大街區，又治理好每個社區、每條小街小巷小胡同。《街道工作意見》明確提出，要建設文明街道、活力街道、宜居街道、平安街道，努力把街道社區打造成為人民群眾安居樂業的幸福家園。要實現這一目標，必須深入推進城市環境整治，提升城市環境質量。一是深入推進以街巷環境治理為重點的城市環境整治，落實“十無一創建”標準，打造一批精品街區、文明街巷。二是建立健全違法建設長效管控機制，減少存量、嚴控增量，確保新生違建零增長，創建無違建街道。發揮基層綜合執法優勢，基本實現違法群租房、地下空間散租、占道經營等動態清零。三是構建“十有”常態管理機制，加大政策和資金保障力度，持續推進“開墻打洞”整治、主次干道架空線入地、廣告牌匾標識規范治理、建筑物外立面整治提升等工作。四是抓好群眾性精神文明創建，改善街區環境衛生和城市秩序。推進“廁所革命”，加強生活垃圾分類治理。深化“門前三包”責任制，提升單位個人參與城市管理、維護城市環境的積極性和自覺性。規范管理街區停車秩序，支持街道通過停車自治管理、錯時共享、資源挖潛等方式緩解停車難問題。

（八）以市民訴求為“哨”，建立接訴即辦響應機制

習近平總書記多次強調：“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標”。《街道工作意見》圍繞總書記重要指示精神，明確提出“民有所呼、我有所應”的基本原則，并以此為核心明確了相關政策部署和制度安排。一是確立了建設文明街道、活力街道、宜居街道、平安街道的工作目標，努力把街道社區打造成為人民群眾安居樂業的幸福家園。二是整合各類熱線歸集到“12345”市民服務熱線，建立全市統一的群眾訴求受理平臺，實現事項咨詢、建議、舉報、投訴“一號通”。堅持“民有所呼、我有所應”，市民訴求就是哨聲，各街道要聞風而動、接訴即辦。三是完善向街道、部門雙向派單機制和職責清單，街道職責范圍內能直接辦理的即接即辦，不能直接辦理的，由街道根據職責清單統籌調度相關部門辦理。四是市民服務熱線以響應率、解決率、滿意度為依據，對接辦問題進行分類篩查和評比，定期通報排名靠后的街道和工作不力的部門單位。及時匯總涉及政策機制的共性問題，責成有關區和市級職能部門研究解決。五是拓寬社情民意反映渠道，在發揮傳統媒體優勢的基礎上，利用微信、微博、貼吧、短視頻等網絡新媒體傾聽群眾呼聲，迅速回應群眾關切。

（九）依托大數據平臺，提高城市治理精準度

《街道工作意見》圍繞基層治理提出了社會化、法治化、智能化、專業化的“四化”目標。目前，基層治理還面臨很多難題，而高新技術的蓬勃發展，為解決這些難題提供了新手段和新機遇。新時代，我們要善于運用互聯網技術和信息化手段開展工作。一是依托網格化管理平臺，統一底圖、統一標準，健全數據采集更新機制，完善街道基礎信息數據庫。推進城市大腦建設，實現多網融合、互聯互通，推進人、地、房、事、物、組織等基礎數據深度整合，全面增強數據動態掌握、分析和預警能力。二是加強重點區域物聯網建設，推動狀態監測與可視化，增強城市部件、事件感知能力，提升城市治理的預見性、精準性、高效性。三是建立街道社區人居環境大數據體檢機制，運用“互聯網+”創新基層治理，依托網上家園建設，打造線上線下各類社會主體緊密互動的公共平臺。四是持續推進“北京通”“一證通”等便民服務應用建設，推廣智慧停車服務系統，推動大數據建設和應用成果向基層延伸。

（十）落實保障措施，形成“城市管理工作要抓到街鄉鎮”的鮮明導向

《街道工作意見》明確提出，要深化街道管理體制改革，推動重心下移、權力下放、力量下沉，形成到一線解決問題的工作導向。一是加強組織領導。各級黨委、政府要將加強街道工作納入重要議事日程，定期研究基層治理工作重大問題。二是健全完善激勵保障制度，營造干事創業的良好環境。注重從街道鄉鎮培養選拔干部，樹立以基層為先的導向。加大人員編制待遇向基層傾斜力度，優化街道編制資源配置，提高街道干部收入待遇。三是提高基層工作保障水平。完善街道財政保障機制。各區在現有街道資金渠道基礎上，在街道年度預算中應安排一定比例的機動經費用于緊急事項、群眾迫切需要解決的臨時事項。允許并支持各級黨政機關、企事業單位等將閑置用房及設施，通過備案、委托等方式交由街道管理使用，用于公共和公益事業。四是強化街道社區工作的法治保障。制定《北京市街道辦事處條例》，研究制定或修訂社區治理、志愿服務、物業管理、停車管理、垃圾分類、規范養犬等相關法規規章和政策標準，完善基層治理法規體系。

三、妥善處理新時代街道城市管理工作實施過程中的若干關系

（一）處理好街道屬地管理與市區兩級行業管理的關系

北京市朝陽區光華路流光溢彩

當前，北京市城市管理體制以分級管理為主，實施“兩級政府、三級管理”，即市區兩級行業管理，街道（鄉鎮）屬地管理，初步形成了綜合管理與專業管理相結合、多部門共同參與的城市管理工作格局。市城市管理委主要負責本市城市管理、城鄉環境建設的綜合協調、市容環境衛生管理、能源日常運行管理以及相關市政公用事業管理。區城市管理委的職責參照市城市管理委，并根據各區特點綜合設置，有的與交通、水務等部門合署辦公。街道（鄉鎮）負責協調落實轄區城市管理工作。街道城市管理作為分級管理的最后一級，是城市管理體系的重要組成部分，是基礎單元，承擔著市區兩級城市管理工作在基層落地生根的重要職能。街道作為政府派出機構，還代表政府承擔著轄區管理的“兜底”職能，對市政公用、環境衛生等市區兩級專業化管理范圍以外的區域實施管理，比如平房區、城鄉結合部的綜合管理;無物業小區的代管;老舊小區、多產權小區的協調管理等等。隨著“街鄉吹哨、部門報到”機制不斷深化，《街道工作意見》出臺，綜合執法力量下沉，街道承擔的城市管理任務更為繁重，對街道履職能力提出了巨大的挑戰和考驗，需要街道主要領導和相關部門負責人切實重視起來，深入提高認識水平，把握好轄區城市管理與市區兩級城市管理的關系，精心謀劃、認真施策，推動轄區城市管理水平不斷提升。

（二）處理好“條”與“塊”的關系

“條”，是指專業管理，主要是垂直管理部門或業務管理系統職能上具有上下級領導關系或行業指導關系的專業化、行業化管理;“塊”，是指屬地管理，主要是一級政府或政府派出機構對轄區或屬地內的綜合統籌管理。“條”和“塊”各有所長，互為補充。由于街道具有底數清、情況明的優勢，又有社區作為依托，善于做群眾工作，很多“條”上的專業化工作或社會動員工作需要街道屬地的配合支持。在處理“條”“塊”關系上，既要防止“條”上“一放了之”的傾向，不能把職能部門的職責和“棘手”問題簡單下放給街道處理，也要防止“塊”上“大包大攬”的傾向，避免基層陷入“小馬拉大車”、超負荷運作甚至粗暴行政、暴力執法的現象。《街道工作意見》明確提出，抓好街道工作是市、區、街道的共同責任，要明確任務分工，確定任務清單，明確責任單位、完成時限，將街道改革工作落實情況納入市委、市政府督查重點項目。

（三）處理好城市管理與綜合執法的關系

城市治理現代化是目標，城市管理和綜合執法是手段，城市管理為綜合執法提供管理資源，綜合執法為城市管理提供執法保障，兩者共同服務于城市治理現代化，形成“一體兩翼”“一車兩輪”的統一關系。現代城市管理的復雜性、系統性和綜合性，要求城市管理部門和綜合執法部門必須密切合作，綜合施策。當前，街道辦事處承載了城市管理和綜合執法兩大職能，需要妥善處理好兩者關系，理順街道城市管理部門與綜合執法隊的工作關系，明確職責分工，明晰職能定位，深化街道體制機制改革，促進城市管理與綜合執法無縫銜接，平穩有序開展，實現城市管理高質量發展目標。

（執筆人：堵錫忠、李娟）

（責任編輯：黃荔）