舊改，煥發“老城市新活力”

文丨■ 李 琴

今年6月，國務院常務會議要求，加快改造城鎮老舊小區，抓緊明確改造標準和對象范圍，今年開展試點探索。加強政府引導，壓實地方責任。

所謂老舊小區，是指建成于2000年以前、公共設施落后、影響居民基本生活、居民改造意愿強烈的住宅小區。

據初步摸查，各地上報需要改造的城鎮老舊小區達17萬個，涉及居民上億人，機構預計這將拉動萬億級投資需求。一時間，老舊小區改造成了社會關注的熱點。

重大民生工程

目前，老舊小區幾類問題比較突出。管網破舊，上下水、電網、煤氣、光纖，這些設施要么缺失，要么老化嚴重，老百姓反映非常強烈；公共服務缺失，這些小區建造時間較早，文化娛樂、健身、機動車和非機動車存放不便等問題凸顯。尤其是現在很多老舊小區居民老齡化程度較高，對電梯等設施的呼吁由來已久；沒有物業管理，公共環境普遍較差。包括道路破損、秩序混亂、私搭亂建等，這些問題直接影響到小區居民的生活感受，老百姓反映非常強烈。

事實上，2015年12月召開的中央城市工作會議就提出，“加快城鎮棚戶區和危房改造，加快老舊小區改造”。

2016年2月，《中共中央國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》印發，“有序推進老舊住宅小區綜合整治、危房和非成套住房改造，加快配套基礎設施建設”被納入“完善城市公共服務”之中。

2017年12月，住房和城鄉建設部在福建省廈門市召開老舊小區改造試點工作座談會，部署廈門、廣州等15個城市開展老舊小區改造試點。

試點的目的在于探索城市老舊小區改造新模式，為推進全國老舊小區改造提供可復制、可推廣的經驗。住房和城鄉建設部披露的數據顯示，截至2018年12月，試點城市共改造老舊小區106個，惠及5.9萬戶居民。

老舊小區改造還被寫入政府工作報告中。2018年政府工作報告提出，要有序推進“城中村”、老舊小區改造，完善配套設施，鼓勵有條件的加裝電梯。

而在今年的政府工作報告中，老舊小區改造要求更加具體，“城鎮老舊小區量大面廣，要大力進行改造提升，更新水、電、路、氣等配套設施，支持加裝電梯和無障礙環境建設，健全便民市場、便利店、步行街、停車場等生活服務設施”。

今年，國家發展改革委印發了《關于做好2019年老舊小區改造配套基礎設施建設中央預算內投資計劃申報工作的通知》，住房和城鄉建設部、國家發展改革委、財政部三部委辦公廳印發了《關于做好2019年老舊小區改造工作的通知》，全面推進城鎮老舊小區改造。其中提出，要摸排全國城鎮老舊小區基本情況，指導地方因地制宜提出當地城鎮老舊小區改造的內容和標準。

6月19日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，部署推進城鎮老舊小區改造，順應群眾期盼改善居住條件。會議認為，加快改造城鎮老舊小區，群眾愿望強烈，是重大民生工程和發展工程。

老舊小區改造并非棚改

需要明確的是，老舊小區改造并非棚改。

棚改，顧名思義就是將老小區拆掉，之后，會按照政策給居民進行補貼，有的地方是政府蓋安置房分配給居民，有的地方是直接給貨幣補償，讓居民自己買房，因此，樓市的需求就增加了，買房的人多了，房價自然而然也就上漲了，最明顯的就是三四線城市，因此，棚改會影響房價上漲。

而老舊小區改造是對現有的小區進行優化升級，比如一些小區的取暖問題、電梯問題、消防安全問題等等未達標，通過改造以后，更好滿足市民的需求，也能給擴大投資、拉動消費，可以說是一箭數雕。

老舊小區改造不只是修墻、防漏、種花草樹木等那么簡單。今年《政府工作報告》提出，城鎮老舊小區量大面廣，要大力進行改造提升，更新水電路氣等配套設施，支持加裝電梯，健全便民市場、便利店、步行街、停車場、無障礙通道等生活服務設施。這充分回應了人們關于加快推進城鎮老舊小區改造的呼聲。

房屋破舊、設施老化、公共管理服務落后……老舊小區普遍存在臟、亂、差問題，是城市管理的難點。不少城市小區是二十世紀八九十年代建設的，建筑和基礎設施老化，需要修繕和更新。加之建設時缺乏對老人居家養老問題的考慮，不少老年人或因沒有電梯和無障礙通道，或因缺乏適合老年人活動的公共場所，生活十分不便。通過安裝電梯等改造，在小區建設養老、養生服務等設施，能夠改善小區的宜居性，方便群眾生活，是改善民生的重要舉措。

表面看來，老舊小區改造的力度不及棚戶區改造。但是，隨著當前城鎮化的發展進入一個新的階段，老舊小區改造可以進一步挖掘城市基礎設施投資的潛力。

前幾年的棚改，最后演變成了一場拆遷的狂歡，許多地方的樓市，純粹就靠拆遷拉起來的。房子拆了發房票、搞貨幣安置，創造了大量的拆遷暴富神話，也造就了巨量的購買力，推動樓市起飛。

但拆遷的難度也與日俱增。房價上漲帶動拆遷補償走高，補償走高帶動地價上漲，地價上漲又帶動房價上漲。

現在各個地方都在壓負債率，中央也在壓縮棚改資金，所以就算很想拆，很多地方也有心無力了。

2019年全國各省報上去的拆遷計劃，僅相當于2018年實際完成量的42%。

有人會擔憂，老舊小區改造會是棚改2.0嗎？

棚改是推倒重來，而老舊小區改造，恰恰可能是不拆遷。

一個拆，一個不拆，這就是區別。

通過升級改造，賦予老小區以新功能，以適應居民們不斷提高的生活要求，這才是老舊小區改造的要義。

已有成功經驗

老舊小區改造的根本目的是為小區居民創造美好幸福的生活。這是一個簡單而又復雜的問題。

在全面實現小康的時代，何為美好？不同的人有著不同的理解。就老舊小區改造而言，一個好的目標就是始終站在人與環境合一的角度來做老舊小區的改造，它就會是友好的。人能影響環境，環境更能塑造人。

從2017年試點和各地的反饋情況看，全國待改造的老舊小區量大面廣，解決好改造資金的問題至關重要，需要地方統籌協調推動，建立小區后續管理機制。

2016年，廣州市在全國率先開展老舊小區微改造工作，在全市范圍內開展數據調查、制定改造標準、創新政策優惠。經摸查，廣州市2000年之前建成的存在功能配套不全、建設標準不高、基礎設施老化、人居環境較差等問題的老舊小區共有779個，建筑面積5180.03萬平方米，涉及260萬居民，約占全市戶籍人口（842.42萬人）的31%。

2017年底，廣州市入選住房城鄉建設部老舊小區改造試點城市，是15個入選城市中唯一的一線城市。2018年，市政府將老舊小區微改造納入十大民生實事任務，作為推動營造共建共治共享社會治理格局走在全國前列、提高保障和改善民生水平的重要抓手，提升市民獲得感、幸福感、安全感。

廣州市共推進老舊小區微改造項目687項，其中已完工128項，正在實施231項，已立項正開展前期工作328項。經過近年來的探索實踐，廣州市老舊小區微改造工作也得到社會各界的廣泛認可。根據市統計局社情民意統計調查，81.5%參與調查的市民認為老舊小區微改造使其生活品質提升。接下來，廣州市住建局將把老舊小區微改造和城市環境品質提升相融合，堅持“注重民生、提升優化”兩手抓，補齊民生短板。

試點城市的實踐證明，城鎮老舊小區改造花錢不多，惠及面廣，不僅幫助居民改善了基本居住條件，切實增強了人民群眾的幸福感、獲得感、安全感，也是擴大投資激發內需的重要舉措。

既有多層住宅加裝電梯，不僅認定條件專業，而且審批手續繁多、群眾意見不一，是老小區改造工程中公認的難題。而寧波市鎮海區通過部門協作、流程簡化，在全市率先實現了電梯加裝群眾“零次跑”。

自2018年6月以來，鎮海區建設交通局為了把復雜的事情簡單化，分散的事情集約化，著手聯合其他部門，采用進小區現場勘查，進社區上門辦理申請手續的辦法，探索電梯加裝“零次跑”的新方法。

一接到業主有加裝電梯的意愿，建設交通局就會提前介入，判定其是否具備電梯加裝的條件。隨后，該局將做好方案、造價及費用分攤解釋等工作。公示期間，街道、社區等還會做好周鄰房屋業主的相關解釋工作，取得周圍群眾的理解和支持。

前期工作完成后，建設交通局將會指導業主代表填寫申請表，并在5個工作日內，組織屬地街道、規劃、城管、市場監管、經信、消防、供電等部門，聯合自來水公司、燃氣公司、廣電、通信等專業部門到現場踏勘，會議集中聯審，一日辦結。

此外，為調動居民的參與度與積極性，鎮海區創設獎勵機制、創新工作流程、聚焦要素保障、聚焦居民意愿、聚焦管理優先，全力推進老舊小區改造。“為讓老舊小區改造過程規范化、程序化，鎮海區制訂了‘菜單式’改造方案。我們預設了60項菜單，4個套餐，居民可根據自身小區情況進行個性化選擇。”鎮海區建設交通局相關負責人說，他們還鼓勵社會資本參與進來，共同實施老舊小區改造。對于社會資本投入部分，允許其抵扣居民出資額。同時，他們還鼓勵社會資本積極參與建設衛生服務站、幼兒園、室外活動場地等公共服務設施，為老舊小區改造注入多方面的動能。

推動建立長效管理機制

中國地域廣大，發達和欠發達地區，東部、中部、西部和東北地區城鎮老舊小區改造的條件有差異，群眾訴求也不一樣，改造工作如何推開？

目前已有河北省、廣州市等地區公布了老舊小區改造相關的計劃。例如，《廣州市老舊小區改造三年(2018-2020)行動計劃》提出，廣州市將于2020年前完成779個老舊小區改造，并明確小區公共部分和房屋建筑本體共用部位60項改造內容，具體“改不改”“改什么”“怎么改”充分尊重居民意愿。

會議認為，加快改造城鎮老舊小區，群眾愿望強烈，是重大民生工程和發展工程。據各地初步摸查，目前全國需改造的城鎮老舊小區涉及居民上億人，量大面廣，情況各異，任務繁重。

會議對四方面工作作出了安排：一要抓緊明確改造標準和對象范圍，今年開展試點探索，為進一步全面推進積累經驗；二要加強政府引導，壓實地方責任，加強統籌協調，發揮社區主體作用，尊重居民意愿，動員群眾參與。重點改造建設小區水電氣路及光纖等配套設施，有條件的可加裝電梯，配建停車設施。促進住戶戶內改造并帶動消費；三要創新投融資機制。今年將對城鎮老舊小區改造安排中央補助資金。鼓勵金融機構和地方積極探索，以可持續方式加大金融對老舊小區改造的支持。運用市場化方式吸引社會力量參與；四要在小區改造基礎上，引導發展社區養老、托幼、醫療、助餐、保潔等服務。推動建立小區后續長效管理機制。

在國務院發展研究中心研究員任興洲看來，實施城鎮老舊小區改造是出于現實的需要，有著多重重要意義。“今年政府工作報告中，就部署了城鎮老舊小區改造的工作。這首先有助于解決百姓的民生問題。近年來居民生活水平提高了，但是城市大量老舊住房存在著設施不足、功能不全等諸多短板。”

任興洲在接受采訪時說，在解決民生問題的同時，老舊小區改造還能擴大消費，帶動居民戶內改造，適應人們消費升級的需求。同時，從水電氣路設施到停車場、電梯等的建設，將帶動不小的投資，繼而拉動鋼材、水泥、玻璃、電纜、工程機械等工業品的市場需求。此外，從城市化發展的角度看，老舊小區改造也能促進城市的更新和功能提升，改善過去外觀上樓宇林立，但內部功能不健全的狀況。從國際經驗看，城市更新也是城市發展到一定階段面臨的需要。

就投資而言，國務院參事仇保興此前撰文指出，據初步估算中國城鎮需綜合改造的老舊小區投資總額可高達4萬億元，如改造期為5年，每年可新增投資約8000億元以上。

北京市房地產法學會副會長兼秘書長、首都經濟貿易大學城市經濟與管理學院趙秀池教授認為，老舊小區改造與棚改一樣，需要資金量巨大，既需要政府投資，也需要社會力量參與，所以也能起到穩投資的作用。

趙秀池認為，老舊小區改造要分類施策，根據老舊小區破舊程度和住房安全等級進行不同程度的改造，有的是小修小補，加裝必要的基礎設施和提供社會服務，比如加裝電梯、停車位、水電氣設施等，有的需要推倒重來。

結合北京的情況，趙秀池介紹，目前北京的老舊小區改造正在按國務院部署的四個方面措施進行試點，不斷推進。結合北京的非首都功能疏解任務，通過申請式騰退，使老城得到應有保護，使居民居住意愿得到滿足。未來，通過老舊小區改造工作，居民的居住水平和居住環境會有所提高，古都風貌也會得到很好保護。

“責任機制和長效管理機制很關鍵。”首都經貿大學城市經濟管理系王暉副教授說，他在有的地方發現，有的棚改小區剛建起來時非常漂亮，但由于后續的管理沒跟上，結果垃圾遍地，污水橫流，所以要推動建立長效管理機制。

中國人民大學公共管理學院副教授陳幽泓建議專門就規范老舊小區改造進行立法：“從立法與政策制定層面，在理順法律關系的前提下，明確市政服務所涉及的各個利益主體之間的權利義務關系。在城市老舊住宅小區中，依法界定清楚政府、市政公共服務部門、其他商業機構、居民之間的權利義務關系，可以進一步明確消費者、提供者、生產者以及監督者等角色在城市老舊小區的服務供給過程中所應承擔的角色和職能。”

此外，陳幽泓還建議應盡快建立長效的后續管理機制。“為了鞏固舊住宅區整治改造成果，維護良好的居住環境，要在尊重群眾意愿、考量居民支付能力的基礎上，逐步建立整治改造后住宅區的維護管理長效機制。”陳幽泓說，對于居民收入水平相對較高、具備一定條件的，可以推行不同等級的專業化物業管理服務；對于居民收入水平較低、尚未具備引入物業管理條件的，可由街道辦事處、居民委員會、居民共同負責住宅區的維護管理。