國有城投企業推行全面預算管理中存在的問題及對策

胡玉文

摘? 要：國企背景的城投公司，既面臨著國企改革的大背景、大環境，又面臨著城投公司去平臺、去融資職能的小環境。在這個過程中，企業要想真正地成長為一家具有現代化運作機構、能力的企業，要切實提高自身的經營、管理能力。比如，在企業中推行全面預算制度，使城投公司真正適應市場化運作，向管理要效益。但城投公司有著自身獨特的歷史背景，在國企實行真正的全面預算還面臨著一系列的問題，本文通過對這些問題的闡述，并對如何解決這些問題提出自己的一些建議。

關鍵詞：城投改革;全面預算管理;績效考評

一、城投公司實行全面預算管理的背景和意義

自從十八屆三中全會以來，國企改革發生了重大變化，新頒布的《中共中央關于深化國有企業改革的指導意見》標志著新一輪國企改革拉開了序幕。這輪改革的主要目的是改革國有企業盈利能力低和運營效率低的問題。從九十年代起的近二十年里，城投公司擔負起了地方政府融資功能，為城市建設的迅速發展起到了積極作用，但是，隨著規模的不斷擴大，企業內部的管理、監督機制不到位，很多潛在的風險逐漸暴露。根據2014年5月20日，國務院批轉的發改委《關于2014年深化經濟體制改革重點任務的意見》中明確指出“建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制，剝離融資平臺公司政府融資職能”等要求，城投公司將迎來一場變革：它們將不再是政府的融資平臺，不再允許為政府融資，而是將變為企業。

在實際轉型過程中，企業面臨兩種選擇：一是成為綜合性的集團企業;二是成為單純的政府工程承接單位。城投公司在整合的過程中，往往會得到政府的大力支持，根據集團性質，把具有經營性、能為企業帶來現金流量的單位整合進入公司，壯大公司規模，為轉型升級邁出堅實的一步。但同時，公司也面臨著管理能力即經營能力、財務管控能力、人力資源合理開發、利用等多方面的提升問題。在此前提下，實行全面預算迫在眉捷。通過該制度的實行，可以起到內部效益全面提升的效果。但在實際推進過程中，肯定會碰到一些問題。

二、城投公司全面預算管理存在的問題

（1）對全面預算缺乏深刻認識

全面預算的推行是一項系統工程，想要達到實行全面預算的效果，需要對“全面”有真正地理解，使它區別于傳統思路固有下的預算的概念。所謂“全面”體現在以下三個方面：

1.全員參與。即上至最高負責人，下至各部門負責人，各崗位員工都必須參與預算編制與實施。

2.業務范圍全面覆蓋。包括企業經營、投資、財務等各項活動，以及人、財、物各個方面。

3.管理流程全程跟蹤。即體現在各項經濟活動的事前、事中、和事后都必須納入預算管理。

但在實際推行過程中，部分領導及編制人員還是將全面預算等同于傳統預算，將預算編制任務簡單地分派到財務部門，讓財務部門負責編報、匯總。雖然，財務人員工作認真負責，但是，由于財務崗位系公司的職能部門，缺乏超脫的地位，對公司戰略的理解和把控缺少前瞻性、同時由于各業務部門參與度不足，對指標理解常態化等，導致預算的數據難以準確反映公司的經營目標。

（2）沒有建立完善的全面預算專門機構

在推進全面預算的過程中，企業應該建立健全全面預算專門機構，比如成立全面預算管理委員會等。

設立專門的機構有以下作用：1、職責明確。委員會從層次上來說隸屬于董事會，地位比較超脫，相對于財務部門更具有號召力;2、委員會主任一般由公司主要領導兼任，小組成員由各部門負責人或下屬公司法定代表人組成，這樣的結構會讓全面預算從框架上來看就基本覆蓋了全部，為預算真正觸伸到全面業務打下了基礎。

雖然，在全面預算管理制度的制定中明確設定了預算專門機構及其職能，但是國有企業尚處于轉型階段，在實際運作當中，各方面工作千頭萬緒，并且由于諸多原因，企業缺乏可用的專業人才，因此沒有建立完善的全面專門機構。

（3）全面預算制度與績效考核缺乏有機結合

想要把全面預算管理真正落到實處，必須要有一個公正、規范、合理的績效考核機制作保障。該體系包括獎懲和考核評價兩部分。但是，多年來，城投公司的核心人員絕大多數來自于政府部門，公司的管理體系和方式，也具有濃厚的政府色彩，對于業績的考核，往往由國有資產管理部門出面，更多的關注于融資資金的到位、項目的建設進度、社會效益的產出等指標，對于公司的運營效益、員工的訴求關注較少。

（4）預算編制粗糙，缺乏實質性指標控制

在全面預算編制過程中，會發現層級單位，包括各業務部門，各下屬公司編制的預算過于簡單、粗糙。究其原因，主要是因為各層級單位對全面預算缺乏足夠的重視。如果說全面預算管理是一項涉及整個企業的全局性、系統性和綜合性的管理活動，是全局性的系統工程，是典型的“一把手”工程，那么各部門、各下屬公司的全面預算管理則是本部門、本公司的“一把手”工程，同樣需要在編制的過程中提到本層級戰略高度進行編制，而不是作為普通的一項日常工作，交給員工進行粗略的估計，沒有具體的指標設置，沒有將未來年度的預算通過實質性的指標進行分解、量化，導致本層級的預算粗略，進而導致企業的預算編制缺乏依據。

（5）編制方法單一，缺乏多樣性

全面預算通常由業務預算、專項預算和財務預算三部分組成。在全面預算編制實施初期，企業很容易將全面預算等同于財務預算。在編制的方法上更多地采用增量預算法。增量預算是以上一年度的預算為起點，根據銷售額和運營環境的預計變化，自上而下或自下而上地調整上一年度中的各項項目。增量預算雖然編制簡單，省時省力，但是會使預算的規模逐步增大，造成松馳及資源浪費。而且編制預算的方法有很多，如定期預算法、滾動預算法，作業基礎預算法等等，各層級應對自身的業務進行充分的分析、結合外部的經濟狀況等各種因素，選擇合適的編制方法進行預算編制，使預算編制更合理、更全面。

三、全面預算管理相關工作建議

（1）創建全面預算的良好氛圍

在推進全面預算的過程中，一些企業存在認識上的偏差，認為預算是行政、事業單位的事情。長期以來，城投類的國有企業雖然是法人單位，但其經營決策和運作受制于地方政府，法人治理結構及投資決策制度形同虛設，導致主體定位不明確，企業更多的是努力配合政府完成政府目標，在經營目標上缺乏動力。在此背景下，對全面預算的建立缺乏實施的基礎。但是，在如今轉型升級的大背景下，企業要想生存、發展，除了積極向外拓展經營范圍，依靠資源、規模、技術的優勢以外，更要積極向內即提升管理要效益，使企業實行全面升級，真正做大做強。在這方面，除了企業自覺提升以外，也要主管部門做好宣傳、引導，使全面預算的概念深入人心。

（2）建立真正的全面預算管理機構

為了順利開展全面預算，企業應該設置相應的管理機構。承擔的職能主要有：一是制定頒布全面管理制度，組織、編制綜合平衡預算方案;二是根據戰略規劃和年度經營目標，擬訂目標，并確定目標分解方案，預算編制方案和程序;三是下達經批準的正式年度計劃，協調解決和執行中的重大問題;四是審議調整方案，依據授權進行審批;五是審議考核和獎懲方案，對全面預算總的執行情況進行考核;六是其他全面預算管理事宜。

同時，設立管理委員會，一般由企業負責人任主任，總會計師任副主任，其成員一般還包括各副總經理、主要職能部門（財務、戰略發展、生產、銷售、投資、人力資源等部門）負責人等。通過這個架構，使預算的觸角深入到企業的各個角落，取得各個條線的第一手資料，使得編報的預算更穩健，更具有可信度。真正體現了“全面”背景下預算的覆蓋，帶動公司的各個業務納入到預算中來。

（3）建立真正與企業預算掛鉤的績效考評制度

為了全面預算真正“落地生根”，讓員工自覺參與到預算中來，在實踐中，建議把員工工資分為基本工資與績效工資基本框架。讓企業、員工在全面預算中獲得實實在在的好處，讓事權與財權相融合。但在實際操作過程中，考核的權限、工資薪酬的設定往往設在政府主管部門，母公司缺乏對下屬公司考核職責，并且，在行政事業單位編制預算是一項非常普遍的事情，如今已向績效邁進。但在國有企業，往往沒有這方面的硬性指標。僅僅是對某些可控費用作一些指標量化，但是這僅僅是全面預算的一部分，如何使國有企業預算的編制像行政事業單位預算編制一樣深入人心，形成共識，除了企業內在的不斷努力之外，還要有大的環境作支撐，取得政府部門，如財政、國資的大力支持等。

（4）制定切實可行的指標，利于預算的全面推進

預算是在戰略規劃和預測、決策的基礎上，以數量和金額的形式反映的特定期間的具體行動計劃。根據這個表述，我們應該將各層級的業務用數量和金額進行細化，在平時，把這個作為行動的準繩，使具體行動計劃看得見、摸得著;在年度考核的時侯，又可以作為考核的指標。對照這些指標的完成情況，予以獎懲。提高工作的可控性和明晰性。促使預算目標的實現。

（5）加強隊伍建設，提高國企員工的整體素質

全面預算的順利推行和有效實施，需要一個良好的基礎環境。上至頂層的領導，下至一線員工，需要全面參與，積極配合。這一系列的工作，都離不開一支高素質的員工隊伍。人才隊伍建設是企業可持續建設發展的關鍵。在實際工作中，可以采取以下措施：

1.加強培訓。企業可以制訂完善的培訓計劃，對企業急需人才進行突擊培訓，快速適應企業某方面的人才需求。

2.做好職業規劃，建立職業管理體系。培訓可以解決企業短期對人才的需求，而職業規劃則是全面規范科學量化企業人才的管理辦法，只有這樣，才能真正形成企業人才素養長久、持續健康地發展。

3.引入第三方為企業全面預算的推進進行指導，使全面預算順利實施的同

四、結束語

在全面深化國企改革的背景下，城投公司的轉型發展與規范治理是適應經濟新常態、構建現代企業制度的必然要求。雖然在改革的過程中，會遇到很多的問題，但是，只要我們有堅定的信念和勇氣，借助已有的資源優勢及多年來在進行城市建設過程中所累積的各種經驗，深刻理解《關于深化國有企業改革的指導意見》等文件精神，順勢轉型升級為地方性國有資本投資運營主體，城投公司一定會有更加輝煌的明天。

參考文獻

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