國家治理視閾下的中國特色社會主義審計改革與創新探析

黃一玲

摘要：審計是國家治理的基石與保障。新時代我國審計工作應依據國情，以馬克思主義理論為指導，堅持黨的領導，通過改革審計管理制度、建立審計跨部門協同工作機制，創新審計組織形式、加強大數據審計建設等，構建具有專業性、權威性、獨立性、全面覆蓋的中國特色社會主義審計體制，推進國家治理體系與治理能力現代化。

關鍵詞：審計 國家治理

一、國家治理與審計的內涵及聯系

（一）審計的內涵

審計活動歷史悠久。從中國來看，早在商朝既已經出現會計，西周設大宰負責管理財政。夏朝設“百官”監督貢賦收支，已經初具國家審計的形態。春秋戰國時期管仲提出了“明法審數”的審計思想，秦朝時專門設立御史大夫職務負責審計監察事務。唐朝的“比部”、宋朝的“審計院”、元明清的“都察院”都是類似于擁有經濟監督職能的審計機構。從西方來看，公元前500年羅馬已出現莊園內部審計。早在18世紀英國即已經出現提供審計意見的注冊會計師職業。1933年美國《證券法》頒布標志著美國社會審計制度誕生。現代意義上的國家審計起始于財政監察，是財政管理問責的機制。當代審計活動主要包括合法性、真實性、經濟效益等原則要求。審計是由專門機關對政府及金融機構等財務會計賬目進行審核，依法有效監督其財政支出的行為。我國現有的政府審計機構由國家審計署統一組織管理，具體包括中央和地方各級審計機關，其主要職責包括有效審計、協助有關部門查處違法行為、監督有關部門財政預算資金的使用和經濟職責的履行狀況等。

（二）國家治理的內涵

馬克思主義理論認為政府具有雙重職能，除了維護統治階級利益之外，還需要履行社會管理的職能，由此國家治理成為政府的主要職責之一。20世紀中后期西方發達國家積極致力于推動公共管理改革，“治理”理論研究成為學術研究的熱點。在借鑒國外學者研究的基礎之上，我國學者立足中國實際，形成了具有中國特色的國家治理研究的范式。例如，王浦劬將國家治理界定為多元主體參與協商的治理活動。本文認為國家治理體系是關涉權力配置與運行的制度體系。國家治理不能單純理解為某個單一領域的政府治理，還應擴展到社會、經濟、生態等多個領域。綜合學者們的不同觀點，國家治理可以被視為社會組織、政黨等多元主體以協作的方式，通過法律、制度對政治、社會、經濟、生態等多個領域進行管理、協調，以維護社會秩序、提升經濟效益的活動。目前國家治理的目標包括法治、善治等。其中，善治是指政府和社會經濟監督公眾共同管理公共事務以達到帕累托最優的理想狀態，是最大化公共利益的過程。

（三）審計與國家治理的聯系

從國家治理視角看，審計與國家治理密不可分。審計應國家治理的需要而產生，其服務于國家治理，其成為國家治理的組成部分。審計工作的內容、方法隨著國家治理的目標、要求而相應地進行調整。審計有助于實現反腐倡廉，監督并促進財政收支平衡，有利于維護公共利益，優化國家治理，提升國家治理的成效。從國家治理層面來看，政府審計制度發揮著預防、揭示和抵御等“免疫系統功能”，吲這有助于對國家治理形成監督，維護經濟安全，化解治理風險。習近平主席在2018年5月召開的中央審計委員會第一次會議上強調了審計在國家監督體系中的地位。作為以權力監督制約權力的一項制度安排，審計是黨和國家監督體系的重要組成部分，是國家治理的基石和重要保障。基于此，應在國家治理的視閾中去探索審計的發展。

二、新時代中國特色社會主義審計改革與創新

在中國特色社會主義建設新時代，黨中央明確提出了推進國家治理體系和治理能力現代化的改革目標。在國家治理過程之中的良治、善治等目標影響、指引了國家審計的創新和改革方向。當前我們需要密切關注國家治理的現實需求，更新審計理念，積極探索符合我國國情、具有中國特色的社會主義審計改革創新，探究審計參與當代國家治理之科學路徑，發揮審計的應有價值與作用，以適應新時代國家治理體系和治理能力現代化的要求。

（一）新時代下中國特色社會主義審計改革與創新的總體思路

十九大會議報告明確了我國已經進入了中國特色社會主義的新時代，政治、經濟、社會環境發生新的變化，審計環境也隨之發生改變。國家治理現代化目標的提出，對審計工作提出了更高要求。在此情況之下，我國審計工作必須轉變觀念，走與時俱進的改革創新之路。我們需要關注對國家政策落實情況以及公共資源分配的審計，提高審計的戰略性。與資本主義社會相比，中國特色社會主義制度更加注重公平和效率的統一，為此，我們認為新時代中國特色社會主義審計制度的功能要更加注重促進公平和效率的統一，從而保障中國特色社會主義制度的優越性。十九大會議報告中指出黨的領導是人民當家作主和依法治國的根本保證。中國特色社會主義審計制度內嵌于國家政治制度和監督制度的整體設計之中，應當在黨的統一領導下，充分發揮其法定性、獨立性、專業性和全面性等特征，自覺融入黨和國家監督體系中，通過建立穩定暢通的溝通協作機制，形成復合型的權力監督網絡?！盀檫m應新時代國家治理的需要，構建以馬克思主義為指導，具有專業性、權威性、獨立性、全面覆蓋、的中國特色社會主義審計體制是新時代我國審計改革與創新的總體方向，以此推動法治中國建設，實現法治、善治、良治相互統。

（1）中國特色社會主義審計改革探索

隨著社會主義市場經濟體制的建立與不斷完善，我國審計工作需要達到新的更高要求。我國原先的審計管理體制存在不完善的地方，這對審計工作存在一定的制約，需要及時進行相應的一系列改革。

2018年2月全國人大通過了《深化黨和國家機構改革方案》的審議，依據該改革方案，作為決策議事協調機構的中央審計委員會正式成立，習近平主席擔任中央審計委員會主任。建立中央審計委員有利于審計監督工作的集中統一、統籌安排，為深化我國審計管理體制改革奠定了基礎。習近平主席在主持中央審計委員會會議時強調要深化審計制度改革并且指明了改革方向，即實現全國審計工作集中統一、全面覆蓋和統籌安排。國家審計全覆蓋是一種多層次、多角度、無盲區的審計監督模式，是由國家審計部門依法依規，對國有資產、公共資源、領導干部履行經濟責任的情況，進行全面持續的監督審計。十九大會議報告中明確指出改革審計管理體制是健全黨和國家監督體系的重要舉措。建立新時代國家審計全覆蓋制度是當前審計改革的重要目標。考察之前我國審計的情況，審計機關主要把注意力聚集于檢查和審核政府部門的大案要案，這與司法系統的監督懲治職能出現了交叉，導致機制低效。為此，在審計管理體制改革的實踐之中，應依法確保審計監督的獨立性，同時需要增強審計的專業性和權威性。有學者調研發現目前國家審計對象主要集中為公共資源資金的分配、使用者，受到多種因素的影響，審計面窄，審計信息披露不足，審計機關發現的違法違紀案件線索存在查處慢、反饋慢、落實難等問題，這些現象在地方審計機關表現尤為突出，影響了審計效果，需要對此加以改革，以適應國家良治對審計的要求。因此，我們需要強化黨對審計機關的領導，采用統一組織、上下聯動、交叉開展的方式進行全范圍、全過程審計，切實落實審計監督的全覆蓋制度。我國審計工作在堅持黨的統一領導之下，為更好地發揮審計的監督職能，可以與監察委、公安機關、法院、檢察機關等相關部門形成協同工作機制，共同依法構筑全面高效、具有中國特色的黨和國家的監督體系，提升國家治理成效。

新時代審計工作需要找準推進國家治理的著力點，加強多種資源整合，加快出臺配套舉措，努力推動審計制度改革，確保通過制度建設更好地發揮審計的獨立監督權作用。具體包括完善與國家治理體系和治理能力現代化相適應的審計管理體制：通過建立績效審計、干部離任審計制度、專項審計制度、問責和責任追究機制、審計動態跟蹤機制等一系列制度進一步依法健全審計監督機制：加強對國家宏觀政策落實情況、法律法規執行情況、民生項目進展、權力行使的跟蹤審計監督，重點關注和及時反映財政、投資、金融、社會穩定、國有資產資源等領域傾向性問題，揭露與查處違紀違法問題，打造廉潔高效率的現代政府。同時建立改進審計反饋機制，促進審計更好地服務于國家社會，將管理型審計向治理型審計轉變，健全審計管理體制。此外，還應建立現代審計職業化制度，完善包括審資格認證制度在內的審計人員管理制度，建立審計人員定期培訓機制，提升審計人員的專業技能;加強不同級別審計部門的協調、整合，進一步理順審計機關內部、審計主體與客體等多種關系，提升審計工作的有效性。審計的公開透明度影響審計的公信力。目前審計機關公開信息主要停留在審計公告階段，需要完善審計公開制度，將審計對象范圍、審計重點、審計成效等審計相關事項以適當的方式向社會公眾及時公開，以此才能更加有效地了解并監督各治理主體的治理狀態，建設法治政府和法治社會。

（2）中國特色社會主義審計創新探索

隨著國家治理目標的多樣化與治理能力的不斷提升，審計的方法、組織形式也出現了多樣性變化。結合我國社會主義審計工作的實際狀況，想要更好地發揮審計的功能，需要不斷突破固有工作觀念，創新符合我國國家治理現狀的審計工作理念、方法，使審計成為保障國家治理的關鍵環節。

在依法治國基本方略之下，我國審計工作是依法開展的。1982年我國頒布的憲法已經明確了審計權的獨立性。1983年國家審計署成立，它為有效行使審計監督權提供了行政載體。審計署隸屬于國務院，國務院曾經先后出臺《關于加強審計工作的意見》、《關于實行審計全覆蓋的實施意見》等多個政策規定、配套文件等。要應對新時代審計面臨的新挑戰，亟需在審計監督對象、內容、職責等方面創新法律法規，包括憲法層面對審計的定位、審計評價指標體系和準則的修訂以及與資源環境等部門法的協調等，健全我國審計的法律基礎，做好審計工作的制度化、規范化、專業化建設，以此適應新時代審計實踐發展的實際需要。

國家治理目標影響審計的發展，與此同時，審計工作也影響國家治理的效率。從審計實際看，主體的完善性對國家治理效率的影響主要反映為國家治理實際與審計主體不足之間的“脫嵌”危機。隨著國家治理主體由單一行政主體向政府、社會組織多元主體的轉變，審計體系也需隨之做出調整、創新。我國現行審計體系主要包括社會審計、政府審計與內部審計，傳統觀念中政府審計受到更多重視，社會審計、內部審計受到相對較少的重視，這將影響審計作用的發揮。為此，應從實現國家治理的目標出發，轉變審計觀念，重視開展多種領域、多樣形式的審計，完善審計主體，匯集政府、公民、社會組織等多種審計力量進行審計協作，構建“大審計格局”，增強審計公信力，提升審計的有效性與實效性。此外，審計內容的完善度直接影響國家治理的效率。從優化國家治理的目標出發，審計不僅應包含政府審計，還應包含民生工程審計、環境生態審計等多方面內容，建立全面覆蓋、內容完善的一體化審計體系，確保國家治理的高質量。

審計創新不僅包括法律層面的創新，還包括審計組織形式的創新。我們不僅需要保留點對點職能導向型的傳統審計組織形式，而且需要及時適應國家治理的新需要，根據審計具體對象、項目的特點，采用多種不同審計資源的組合形式，包括采用點與面相互結合的新型審計組織形式、項目導向型的審計組織形式等。此外，還可以將計算機專業技術人員、審計專業技術人員、紀律檢查人員等不同專業技術人員進行合理搭配，組建協作性的復合審計組織。

大數據時代審計活動信息化建設刻不容緩，審計工作的信息化技術創新迫在眉睫。為此，應積極運用最新的信息技術開展審計工作。例如，將審計工作模式由抽樣審計向大數據、云計算信息化審計轉變。運用網絡信息技術，構建審計大數據平臺實現由靜態、局部、單點、離散審計向動態、全面、多點、實時聯動審計轉變。此外，應積極創新大數據時代審計工作成果的采納運用機制，建立審計大數據定期報送系統以及數字化審計分析系統，將審計報告、審計意見等審計成果整理并實時報送至黨委、政府等部分，為國家治理提供決策參考，最大化審計服務國家治理的成效。概言之，我們應積極開展大數據審計，克服審計管理的“碎片化”傾向，將事前、事中與事后審計相結合，建立審計一體化信息分享機制，引入云計算技術對審計結果進行分析、挖掘，使審計管理信息化、智能化，提高審計效率，為國家治理提供科學依據，有效發揮審計監督和服務的雙重功能。

綜上，審計活動具有權威性、獨立性，它的本質目的在于對政府機構人員的法律權益管理和對權力的實施與決策活動實施有效監督。良好的審計通過及時發現國家治理中存在的不足，有效防范國家治理活動中各種風險，以此提升國家治理效果。在建設中國特色社會主義的新時代，面對國家治理中新的情況和新的特點，我們需要以馬克思主義理論為指導，始終堅持黨對審計工作的領導，積極改革創新具有中國特色的審計管理機制、工作機制、具體方法等，完善審計的法律體系，實現國家治理的法治、良治和善治。