“收縮型城市”如何蛻變求生？

李宇嘉

摘要：國家首次提出“收縮型城市”，意在提前對部分城市進行預警和提示。中小城市并未大面積收縮，但我國很多地方的城市治理，并未遵循“人聚成城”的城市發展觀，而是追求經濟規模大、城市范圍廣，加上大城市“資源索取”能力強，導致我國“小而美”的中小城市不足。城市化進入慢速增長的“下半場”、人口也進入存量時代，“收縮型城市”可能會增加。不過，中小城市“瘦身強體”后，現有建成區打造的更好，城市集聚能力再現，能吸引周邊人口遷入。

關鍵詞：收縮型城市;城市發展觀;資源索取;集聚效應;小而美

中圖分類號：F293.3

文獻標識碼：B

文章編號：1001-9138-（2019）05-0031-34

收稿日期：2018-04-19

1 “收縮型城市”，一個嚴肅的話題

近期，國家發改委在部署2019年城鎮化工作計劃時，首次提出了“收縮型城市”。緊接著，三個版本的“收縮型城市”名單就在網絡上炒得熱火朝天，分別是清華大學龍瀛統計的180個城市，首都經濟貿易大學吳康統計的84個城市，以及上海財經大學張學良的90個地級行政區。同時，“坍塌”“崩潰”“逃離”等震驚字眼，也出現在不負責任的地產自媒體上。網友們也非常關注自己的家鄉是否位列其中。這里，首先需要澄清的一點是，關于收縮型城市，官方也是首次提出，意在提前對部分城市進行預警和提示，并無明確標準，比如連續收縮幾年、收縮多少人，才算是收縮型城市，更無所謂的“收縮型城市”名單一說。

另外，基礎數據缺失、不透明情況嚴重，人口統計口徑有差異，“收縮型城市”名單不靠譜。比如，龍瀛團隊的數據基礎，來白2000-2010年“第六次”人口普查的數據，時間段滯后，并不能代表近年來城市化快速推進的階段。而且，他只標注出了180個城市的大致坐標，并未給出城市人口減少的具體數據;吳康團隊的研究相對詳盡，研究報告給出了相對完整的80個城市的名單，而且分別從結構性危機型城市、大都市周邊型城市、欠發達型城市、邊境型城市和數據調整型城市等5個方面，對這80個城市人口收縮的情況進行了歸納。但結果顯示，我國660個建制市中，只有80個城市的人口在收縮，占比僅12.1%，其中地級市24個，縣級市56個，大部分城市的人口收縮幅度不大，僅有9個城市的收縮幅度超過5%。

也就是說，全國有476個城市仍處于人口持續增長，占比72.1%。最后，張學良團隊研究，數據基礎也是從2000年到2010年，覆蓋范圍是337個地級/副省級行政區中，統計的結果是90個地級行政區發生了人口流失，并沒有考察行政區范圍內核心城市人口的變化情況。當然，在城市化下半場、人口進入存量時代，各大城市從“搶人才”轉向“搶人口”，再加上都市圈建設如火如荼，人口增加城市的另一面，就是人口減少的城市，“收縮型城市”會有所增加。不過，我國城市研究領域，“收縮型城市”還是個全新的概念，不能照搬已過城市化高峰期西方國家“收縮型城市”出現問題，以偏概全地推演未來我國城市發展的軌跡。

2 小城市收縮與大城市崛起并行且需要正視

不過，由于資源枯竭、落后產能無法轉型升級，我國東北、西北已經出現了人口收縮型城市。未來，很多加工型、能源消耗大的傳統制造業，要么轉型升級為先進制造業，要么遷徙到成本更低的國家;另外，因人口外流和地方財政不足相互掣肘，公共服務供給能力每況愈下，“收縮型城市”會明顯增加，其背后反映的是過去我國城市發展模式存在的問題。一直以來，我們追求的發展模式，普遍鐘情于“大”。任何行業或領域，都要給出一個“四大”或“十大”的榜單。貌似，只有那些進入TOP序列的才是好的。對于城市主政一方的“父母官”的執政績效判斷，也是如此。不管是上下級考核也好，觀念認識也還，還是學術研究也好，千篇一律地認為，GDP規模和人口規模大的，城市地理邊界大的，才是好城市。近年來，坊間口中的所謂“網紅城市”，都是規模迅速“上位”的那些大城市。

當然，大城市自有其優勢。比如，人多了、經濟體量大了，地鐵、圖書館等大項目才能分攤成本。以地鐵為例，目前其已成為一個城市是否屬于大城市的判斷標尺之一了。對于地鐵項目能不能上，國家發改委有明確的數量化要求，即常住人口要超過300萬、地方公共財政預算收入在300億元以上。2018年7月份，國家發改委叫停了部分城市擬規劃的地鐵項目。被叫停的城市無不卯足勁兒，要“吸引人口、壯大財政”，以求盡快能讓項目上馬。如果是小城市，顯然無法滿足地鐵項目這樣的硬性要求，自然也無緣地鐵這樣“高大上”的城市地標了。進一步講，小城市想借助地鐵拉動周同地價上漲、驅動城市外圍開發、吸引產業進駐和人口增長，進而帶動城市、人口、產業和地產協同發展的模式也不可能成行。

而且，大城市經濟規模大，自然產業門類齊全。而且，經過長期的外向型經濟錘煉和工業化、城市化發展，先進制造業和現代服務業也更容易涌現。比如，現在一線城市第三產業增加值占比，普遍超過了65%，而深圳的高新技術產業和現代服務業增加值占比更是超過了70%。因此，這些城市的就業機會、收入水平、工作環境、管理秩序等，都要比小城市要好很多。最后，再說個簡單的道理，只有在大城市，我們才能分享到全國各地、各色的地方小吃。因為人多了，需求自然干差萬別。不過，具體到我國，大城市之所以被熱捧，除了上面講的一般規律外，根源還在于大城市的“資源索取”能力超強。越大的城市，行政級別就越高，主政者向上獲取資源的能力越強，優質資源布局就越多，大項目就越多。比如，“985”“211”等優質的高等教育資源、三甲醫院、跨國公司、總部經濟、金融中心等，基本都集中在大城市。在這樣的城市生活，享受這些資源，也近水樓臺先得月。

3 反思城市治理理念，小城市守住“基本盤”

由此，城市面貌和就業機會不言自好，而宏觀數據“不漂亮”的小城市，難以獲得這些資源了。但凡去過西方發達國家，會發現“小而美”的城市很多，如德國大眾所在地沃爾夫斯堡，劍橋大學所在地劍橋市，因特爾在美國加州的一個小鎮上。在西方國家，超過50萬的城市就是很大的城市了。比如，作為歐洲金融中心之一的法蘭克福，人口不過67萬;作為全球知名金融中心的倫教，人口不到1000萬。論安居樂業、論勃勃之生機，西方國家的小城市，貌似并不比大城市矮半截。那么，我國小城市發展遠不如大城市，甚至在未來都市圈時代、人口存量博弈時代，“收縮型城市”會大量涌現，問題出在哪里？筆者認為，本質上，很多主政者眼里的“城市發展觀”，還是基于經濟增長或政績角度來樹立的，并沒有遵循“人聚成城”的城市發展本源，并未意識到城市是“因人而設”和“為人服務”的。

一直以來，無論大小城市，我國千城一律地秉持“城市必須增長”的治理模式、“外延式擴張”的規劃慣性。幾乎所有的城市，都要規劃一個比主城區還大的新區，謀劃引入比主城區人口還多的增量人口。過去幾十年是高速前進的城鎮化“上半場”，人口進城以農業剩余勞動力為主，每年新增城市人口在2000萬左右，城市化的各種紅利很誘人，比如城鄉公共服務差別、城市房價上漲帶來資產收益、城市就業效率更高等。因此，大中小城市的人口都增加，中小城市圍繞主城區向外擴張、建設新區有合理性。但是，目前城市化已進入“下半場”，出生人口、紅利人口都在減少，居民向就業機會更多、收入更高的大城市遷徙，中小城市要守護好主城區的“基本盤”，即嚴控增量、用好存量。這樣，才能將有限的公共資源，投放到人口集中的主城區，而不是無謂地消耗到“攤大餅”的外圍擴張中。

放寬視野，從人均GDP和人均公共資源的角度看，小城市人口減少的另一面，就是堅守者的獲得感提升了。人口減少，財政資源“瘦身強體”，建成區打造得更好，自然吸引周邊縣鄉鎮人口遷入。我國內地多數二三四線城市，主城區常住人口只有百余萬、幾十萬，但轄區人口多達幾百萬，這是與西方國家“收縮型城市”最大的不同，后者建成區人口收縮就沒有任何退路了。但在我國，中小城市轄區整體人口外流，讓公共服務更易于集中，建成區有望變得“小而美”“小而精”，騰退出的空間還能辟出公園綠地。因此，城市對轄區縣鄉鎮人口一樣具有遷入誘惑。所以，官方文件提出“收縮型城市”，并非意味著人口外流的城市馬上要衰落下去了，而是順應城市化“下半場”的新規律，重塑資源“集聚-平衡”。

4 小城市如何擁抱精致化“收縮”

關鍵是，各級城市政府要扭轉“增量規劃”的慣性思維。人口數據缺失和有意的不透明，擺在面前的“城市病”（本質上是由于城市管理不善人為造成的），招商引資的正當發展訴求，這是主政者擴展城區堂而皇之的理由。但是，宏大的城市規劃一旦落地，巨大的前期投入后造成沉沒成本巨大，也倒逼后續不得不追加投入，城市外圍空間剛性擴展的路徑被鎖定了。問題是，沒有產出的投入，讓城市背上巨額債務，城市本該有的集聚能力被嚴重削弱，人口外流形勢積重難返。發改委的文件中，明確提出“人隨地走”“人地錢掛鉤”，意在阻斷土地財政和城市外延擴張相互推動的老路。同時，也在敲打城市的“父母官”們，城市發展的最終目的，是要落實到對每一個市民、每一個微觀個體的關懷上，落實到對“人均指標”的追逐上，比如人均GDP、人均收入、人均住房面積、人均閑暇時間、人均獲得感、幸福感等，而非對GDP總量、固定資產投資、建成區面積等“總量指標”的追逐上。

未來，盡管很多二三四線城市人口會外流，但其主城區，或許將因此而受益，迎來更好的發展機會。人口外流、落后產業衰敗，騰出了空間，未來棚改以另外的形式呈現，縣域或鄉鎮人群就近入城，依然如火如荼。相比發達國家“收縮型城市”孤立無援，我們最大的潛力是城鄉差距還很大。國民遷徙，從來沒有像現在這樣自由。小城市要獲得發展機會，過去學習大城市，靠土地開發、建設新區、招商引資，現在則不行了。“打造公共服務、吸引就近人口”，將公共資源聚焦到建成區。考慮到低成本、縣鄉鎮居民人口多（2億-3億）、農業人口轉移潛力大、城市化需求潛力大，這些都是大城市不具備的，精致收縮的小城市，未來一樣有吸引力。

“大城市樂業，小城市安居”，我們的社會不只是需要快節奏的大都市，也需要“小而美”的中小城市。總之，小城市再現活力其實并不難，關鍵是遵循城市化的新規律、發揮而不是削弱城市的集聚效應。未來，大城市“穩房價”下高位不勝寒，或許可以挖掘瘦身后小城市的置業機會，就像發達國家的“逆城市化”一樣。因為高成本，大城市的很多資源要向小城市轉移，很多特色小鎮正在崛起。另外，對某些確實因為資源枯竭、區位閉塞而衰落的城市，只要城市人口得到妥善安置，衰落就衰落下去吧，也不需要不惜代價去挽救。這就像人的生老病死一樣、落后的產業被淘汰一樣。不破不立，畢竟給新生產業創造了生機。