以“善治”為框架推動PPP模式再造

歐陽帆

【摘要】政府與社會資本合作模式（PPP模式）是新時代深化改革的重要一環，也是世界各國在追求實現善治的過程中所采用的一種工具。實施和發展PPP模式的過程中應當重視善治與PPP之間內在的邏輯聯系，以善治為框架對PPP模式的主體、外部框架和內部運行進行再造，以充分發揮出PPP模式自身所具有的優勢和潛力，最終實現善治的目標。

【關鍵詞】PPP模式 公共治理 善治 【中圖分類號】D035 【文獻標識碼】A

作為新時代深化改革的重要一環，作為供給側結構性改革的一項核心內容，如何確保推廣政府與社會資本合作模式（以下簡稱PPP模式）以推動國家戰略目標的實現？如何確保PPP項目能夠高效運轉，使其績效符合甚至超越最初的目標……這些問題亟需思考和研究。

PPP與善治內在的邏輯聯系

有學者將PPP模式稱為“基礎設施領域的革命”，也有學者認為PPP模式是一種公共治理模式改革，但是，“在PPP由什么構成、不由什么構成的問題上，沒有清晰的共識”。筆者通過對各國、各個國際組織對PPP的定義進行分析和比較，發現這些定義中都包含了以下要素：第一，PPP模式下公共和私營機構之間的關系是基于法律合同上的平等主體關系；第二，PPP模式是為了提供公共產品和服務；第三，實施PPP模式是為了實現物有所值，以更好地維護和提升公共利益。

“善治”就是一個國家事務管理和國家發展的最優狀態，若民主政府形成，公民有效參與決策制定過程，公共物品和服務高效生產和供給，人權得到尊重，政府運轉透明、負責且高效，那就是“善”的。這一概念同樣也被看作是實現目標的手段，它有利于經濟增長、人類發展和社會公平。從其內在屬性來看，“善治”既是手段、又是目標，如果所有的關鍵要素都實施得當，則“善治”最終就成為了目標。

從二者的概念和內涵來看，一方面，PPP模式是為了實現善治而采取的一種具體路徑，是為了實現善治的目標而進行的一種嘗試和努力，旨在為公民提供更好的公共服務，提升公共利益——這正是善治的本質屬性和內在要求；另一方面，善治為PPP模式設定了框架，善治是PPP模式取得成功的先決條件，善治也為PPP模式的發展提供了一條完整的路線指南。二者關系如圖1所示。

以善治為框架的PPP模式再造

黨的十九大報告中強調，“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”，PPP模式再造將在為人民提供更優質的公共服務和公共產品方面發揮重要作用。

完整的PPP系統包括政策基礎、法律基礎、規范流程與機構職責、投資規劃以及項目治理框架，由于PPP模式的成功最終取決于實施主體，因此，筆者在完整的PPP系統基礎之上加上PPP模式的主體，構建出PPP模式善治框架（見圖2）。

第一，PPP模式主體的善治。PPP模式的主體包括政府與私營部門（我國稱為社會資本）。在PPP項目中，政府需要同時扮演兩種角色——公共事務的管理者以及公共物品或服務的購買者。第一種角色要求政府承擔PPP項目的規劃、采購、管理、監督等行政管理職能；第二種角色要求政府基于平等民事主體關系，按照合同的約定行使權利、履行義務。

私營部門在治理過程中同樣發揮著重要的作用，通過創造就業和收入、生產與貿易、人力資源發展、服務交付以及制定且不斷更新企業標準的途徑來提供經濟增長與發展的基礎。善治要求私營部門有一整套規則、關系、制度和程序，使得私營機構對內可以維護利益相關者的利益，對外可以對整個社會的利益共同體負責，實現誠實、信任、正直、開放、表現導向、責任感及可靠性、互相尊重及對組織有承諾等原則。

第二，PPP外部框架的善治。PPP模式外部框架主要包括政策基礎和法律基礎：政策基礎是指政府制定的、為PPP提供支持的相關政策。政策基礎應當清楚闡述政府采用PPP模式的目的、范圍以及PPP項目實施的相關準則。世界銀行1992年的報告強調治理的三個要素之一就是“政府制定政策且保證其有效實施的能力”，善治要求PPP政策制訂中多方參與、平等協商、目標清晰；在內容上，PPP政策應當包括目的、使用范圍、實施準則，此外應當規定變更機制，以確保可以適時地根據環境變化而進行修訂。

法律基礎一般包括關于PPP的特定立法、相關的財政管理類法律和法規、或其他部門特定法律和法規，根據對PPP模式的規范程度與范圍，可以將PPP法律基礎劃分為PPP專門立法和影響PPP的相關立法兩類。善治要求PPP的法律基礎應當持守基本價值準則；法律框架公開、公正、透明、可知且穩定；內容簡潔精確；保障公眾的參與權，保護弱勢群體；引入仲裁機制，確保公正有力的執行。

第三，PPP內部運行的善治。在實現主體以及外部框架善治的基礎之上，PPP內部運行也應當依照善治標準進行規范。

善治要求PPP項目從開始之初就界定清晰的工作流程，合理分配機構職責，采用PPP法律、政策以及合同的方式來設定清晰的框架，明確每個相關主體在PPP項目過程中所承擔的職責。

投資規劃（主要包括財務評估、財務控制、財務預算以及財務決算和報告四個方面）：善治要求對PPP項目進行物有所值的評價；在財務控制方面，要求進行財政承受能力論證等方式來降低總體財務風險；在財務預算方面，善治要求項目有可信、可行的預算方式，來保障政府的直接支出和或有支出；在財務決算和報告方面，善治要求實施財務報告信息公開制度。

在項目治理框架方面，善治要求治理主體多元：政府機構是主導部門；立法機構通過制定法律來設定框架，并審查政府的PPP項目報告；公眾通過政府意見征詢程序直接參與PPP項目的設計，監督PPP項目的執行。

法律是治國之重器，良法是善治之前提。追求善治是各國政府的共同目標；善治也代表著人類政治發展的方向，鼓勵和要求政府不斷從統治走向治理，從統治走向服務，如此既能降低政府成本，又能提高政府管理效率。善治與PPP模式之間的內在邏輯聯系要求各國將PPP模式置于善治的框架之下進行，從而充分發揮其作為一種工具所具有的獨特優勢（物有所值、提升效益等），“提升公共服務的供給質量和效率，實現公共利益最大化”，最終實現善治的目標。

（作者為中國礦業大學（北京）文法學院行政管理系講師，中國人民大學公共治理研究院研究員）

【注：本文系國家社會科學基金青年項目“社會資本視角下公眾參與社會治理的場域、意愿與路徑研究”（項目編號：18CGL033）成果】

【參考文獻】

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④俞可平：《敬畏民意：中國的民主治理與政治改革》，北京：中央編譯出版社，2012年。