城鎮化的關鍵是人的城鎮化

史玉豐

【摘要】城鎮化不是簡單的城市空間的擴張，也不是簡單的經濟數據的上升，更為關鍵的是實現農民向市民的角色轉變，實現農民生產方式和生活方式的轉變。一個完整的城鎮化既需要物質和技術層面的城鎮化，更需要社會文化和個體層面的城鎮化，其中城鎮化的關鍵是人的城鎮化，只有實現了人的城鎮化，我國城鎮化才有出發點和落腳點。

【關鍵詞】城鎮化 角色轉變 制度改革 【中圖分類號】C31 【文獻標識碼】A

隨著城鎮化的穩步推進，一些問題也逐步顯現，如農民的公共服務均等化問題、農村建設問題、農業發展問題，這些問題都與城鎮化進程密切相關。而要想解決這些問題就應該走新型城市化道路，不僅要關注城市面積的增長和城鎮人口數量的增加，而且還要從產業結構、人居環境、社會保障和就業等方面關注人的需求，實現從“鄉”到“城”的轉變。

人是城鎮化的核心，在城鎮化推進過程中對我國經濟社會發展起重要作用

一直以來，我國都非常重視城鎮化問題，并出臺了《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》，對城鎮化面臨的問題以及未來如何推進城鎮化建設進行了具體部署和安排，同時文件也對城鎮化的具體內涵進行了科學研判。我們可以從兩個層面來理解城鎮化：一是農業人口轉變為城市人口，這一層面主要是戶籍制度的變革；二是農業生產向工業和服務業生產轉變，這一層面主要是從產業結構層面進行論述。

從城鎮化特征來看，在城鎮化過程中農村地區的農民開始逐漸向城鎮聚集，在聚集過程中也攜帶著相應的生產要素向工業和服務業領域轉變，進一步提升了工業和服務業在生產要素上的占比。同時，農民的生產方式也發生了新的變化，從分散式的農村居住向高度集中的城鎮化生活方式轉變，從這個意義上講，城鎮化有序推進應該圍繞“人”這一核心來展開。

人是城鎮化的核心，在城鎮化推進過程中對我國經濟社會發展起到了重要作用。傳統意義上的城鎮化受到傳統經濟增長方式影響，更加注重城市規模的擴張；進入新型城鎮化階段，城鎮化更加關注農民在城市的生活品質問題、就業問題和安居問題，低質量的城鎮化很難讓農民適應城市生活。對于城鎮化而言，能否滿足農民的多元化需求，決定了城鎮化的質量。比如，改革開放之初，進城務工的農民呈現“候鳥式”和“兩地分居”狀態，這一狀態至今仍然在部分地區存在，但當前農民工以“80后”“90后”“00后”為主體，這些農民工已經適應了城市生活，更愿意在城鎮安家，他們是城鎮化的主角，也是城鎮化的重要推動力量，在新型城鎮化推進過程中要努力解決他們的家庭生活問題。

此外，城鎮化是推進我國經濟社會發展的重要潛力，在城鎮化過程中最大的內需潛力將會得到釋放，由于人口集聚效應將會推動我國服務產業發展。與世界其他國家的城鎮化相較，我國城鎮化不僅具有明顯區別，而且具有獨特優勢。當前我國城鎮化仍然有很大提升空間，特別是人的城鎮化將會有效釋放消費潛力，對于經濟增長具有重要促進作用。

城鄉二元結構的限制以及只顧發展速度、忽視發展質量導致我國城鎮化發展面臨問題

從當前看，我國城鎮化過程中對人的城鎮化發展關注還不夠，特別是二元戶籍制度仍然存在，在城鎮化過程中過于追求物質和技術層面內容，這在很大程度上忽視了人的城鎮化發展。

二元戶籍制度仍然制約著人的城鎮化發展。雖然國家出臺了相關政策要求放開城鄉二元戶籍制度，但在具體執行層面仍存在諸多問題。由于二元戶籍制度的存在，不僅隔離了社會資源的自然流動，也對人這一根本主體在城鄉之間自由流動造成了限制，減少了農民工群體在城市平等的就業和受教育的機會。在公共服務方面，農民與市民也享受著不平等的待遇。當前我國有超過2.6億人口的農民工流動群體，這部分群體既不在農村生活，也沒有享受到城市待遇，即使在城市打拼多年的農民，已經有了固定的住所和收入，但仍然被排斥在城市管理之外，無法融入到城市的發展之中。

當前城鎮化進程較為注重物質和技術層面的內容。我國在城鎮化推進過程中，更多依賴的是政府行政手段，通過政策驅動來實現城鎮化率上升，城鎮化過程對人的重視程度不夠。近年來，我國加速推進了城鎮化進程，各地也按照國家的相關政策要求實施了舊城改造、土地功能置換和郊區用地拓展，進一步擴大了城鎮化面積，但同時也引發了一系列城市拆遷和農村人口安置問題。由于過分追求指標，導致當前在城鎮化過程中土地城鎮化要快于人口城鎮化，經濟城鎮化要快于文化城鎮化；對于城鎮化發展質量重視程度不夠，對于人的需求關注不夠，導致很多農民市民化進程滯后，并由此帶來一系列“城市病”問題。當前我國城鎮常住人口已經在絕對數量上超過了農村常住人口，可以說我國城鎮化進程已經取得了歷史性跨越，但城鎮化過程中城鄉二元結構依然沒有得到根本轉變。

在新型城鎮化進程中實現人的城鎮化發展

要想解決人的城鎮化發展，首先就要關注農民群體在城鎮化過程中的多元化需求，將人的城鎮化作為新型城鎮化的出發點和落腳點，同時要通過政策制定、制度機制落實來推進農民與城市公共服務均等化，解決橫亙在農民與市民之間的戶籍二元問題，實現農民與市民之間的身份同等化問題，這樣才能更好地解決人的城鎮化發展。

一是將人的城鎮化發展作為城鎮化的出發點和落腳點。借助人的城鎮化帶動工業化進程，促進產業結構優化升級，尤其是在當前服務業發展勢頭良好的大環境下，人的城鎮化有助于進一步加速服務業發展，帶動城鎮居民收入的增加和消費水平的提高。在城鄉融合進程中，越來越多的農村人口涌進城市，不僅推動了城市基礎設施建設，同時也為城鎮的發展注入了新鮮活力。因此，以人為中心的城鎮化是更為積極的城鎮化，也是更具有持久力的。當前城鎮化進程中出現許多新的問題和矛盾，究其根源，城鎮化體制機制改革滯后是主要原因之一，城鎮化在釋放發展潛力的同時，需要建立起與之相適應的制度機制作為保障和助力，如土地制度改革、戶籍制度改革等，平衡好城市居民與農村居民的權益，逐步建立起新的人口登記制度。

二是解決城鄉戶籍問題，完善公共服務均等化。國家要針對當前城鎮化的具體情況出臺全國統一的基本公共服務均等化政策，特別是要重點解決農民進城之后的養老、醫療保險、住房保障、子女教育等關鍵問題，實現城鄉基本公共服務制度的有效對接。同時還應該進一步完善土地制度，在城鎮化過程中切實保護好農民的合法權益，不能將農民放棄承包地和宅基地作為農民進城落戶的先決條件，要切實保障農民的土地權益，為農民市民化做好相應的保障工作。

總之，在新型城鎮化建設過程中，不應該將城市規模和比率作為唯一衡量指標，也不應該將修路蓋房的數量作為城鎮化的衡量標準，在新型城鎮化過程中，更應該關注人的城鎮化發展，注重解決農民在城市生活的多元化需求，注重解決農民群體的公共服務均等化問題。只有對不同來源的城市居民給予公平對待，才能讓農民更好地融入城市生活，才能形成最大的人力資本拉動我國內需，促進經濟增長。在新型城鎮化推進過程中要進一步提升城市承載能力，堅持以人為核心的城鎮化道路，要注重實現公共資源均等化和城鄉融合發展，這樣城鎮化才能夠走得更為長遠。

（作者為河南理工大學文法學院講師）

【注：本文系河南省軟科學研究計劃項目“河南省新型城鎮化建設中的文化建設現狀及對策研究”（項目編號：162400410057）的階段性成果】

【參考文獻】

①郭遠智等：《浙江省縣域人口城鎮化解構及其類型劃分》，《經濟地理》，2018年第10期。