推動我國農村土地開發利用法治化

孟琦

【摘要】當前我國農村土地開發利用過程中還存在一些違法違規問題，這在一定程度上影響了農村土地資源利用和土地利益分配。因而，為了避免農村土地遭受肆意破壞和不合理開發，有必要完善相應法律體系，構建更為合理的農村土地征收程序，推動農村土地開發利用法治化，從而確保農村土地的戰略意義和功能得以實現。

【關鍵詞】農村土地 開發利用 法治化 【中圖分類號】D922.3 【文獻標識碼】A

隨著城鎮化進程的加快和人口數量的增加，我國人均耕地面積不斷減少，城市用地也越來緊張。為了更好地滿足城市發展需求，解決廣大城市居民的生產生活需要，城市逐漸向農村地區擴張，從而加劇了土地供求矛盾。目前國家在農村土地開發利用上非常謹慎，嚴格制定了農村土地開發利用規劃、用途管制、征收審批等制度。但由于這些制度的部分內容不完整且具有一定的滯后性，因而在一定程度上影響了農村土地開發利用的實際效果。

當前我國農村土地開發利用不合理的問題依然較突出

農村土地開發利用的最終目的，是保障農村土地集體成員的發展權和生存權，有效協調農村土地利益分配。但由于農村土地開發利用過程中出現的一些違法違規問題，在一定程度上影響了農村土地資源的合理利用和土地利益的合理分配。因此，有必要對農村土地開發利用現狀進行分析。

土地開發重視不夠，相關法律制度不健全。由于國家對農村土地開發利用的重視不夠，且缺少相應的法律制度規定，特別是缺少現行的農村土地征收法，所以國家并沒有賦予農村土地權利人和相關利益主體知情權和司法救助權。這就使一些地方政府在征地過程中處于壟斷地位，而由他們主導的土地開發自然難以充分考慮農村集體成員的合法權益，從而引發農村土地開發利用中的各種矛盾。從法律制度方面來看，《中華人民共和國物權法》《中華人民共和國土地管理法》等法律法規明確規定，農村土地歸農村集體所有。但過去，國家在土地開發利用上卻將更多資源投向了城市，從而影響了農村土地開發利用。特別是隨著城鎮化的不斷推進，原有的城市用地已難以滿足城市發展的需求，一些地方政府將城市建設用地轉向農村，造成大量農村土地資源被城市占據并開發，但由于缺少法律規范，這種開發很容易破壞農業生態，侵占耕地，損害農村集體成員合法權益。

土地資源可持續利用效率低，農村土地用途管理制度不合理。土地資源屬于不可再生資源，只有對土地進行科學合理的利用和保護，才能延長土地資源使用壽命。當前我國多數土地主要用于糧食生產，但由于我國農業生產效率低，導致土地資源可持續利用率低。國家為了保護耕地，確保糧食安全，制定了農村土地用途管制制度。這一制度將土地所有制和農村土地用途管制結合起來，使農村土地開發利用中的政府與農村土地集體所有者處于不平等地位，導致在土地征收過程中農村土地集體所有者很難獲得合理合法的補償。

程序立法欠缺，農村土地征收補償分配機制不完善。當前一些地方政府在農村土地開發過程中采取“先征地、后審批，先批準、后聽證”的程序，所以農村集體土地征收程序主動權掌握在政府手中。如果政府沒有按照正常程序進行土地征收，一旦某一程序出現問題就可能使農村集體成員難以獲得合理合法的土地征收補償，進一步引發暴力征收、暴力拆遷等不公正問題。一般地，政府為了維護社會穩定，會對農村土地征收補償進行干預，由于缺少相應的補償分配機制，政府很容易為了降低土地開發利用成本不顧農村集體成員利益。

綜上，無論在制度層面還是在技術層面，我國農村土地開發利用都還存在明顯缺陷。因而，為了避免農村土地遭受肆意破壞和不合理開發，有必要針對具體問題，完善相應法律體系，構建更為完善的農村土地征收程序，推動農村土地開發利用法治化，從而確保農村土地的戰略意義和功能得以實現。

健全法律體系，實施農地用途管制補貼，更好地捍衛農村集體成員的合法利益

完善農村土地開發利用法律體系，更好地捍衛集體成員的合法利益。我國現行的土地所有權公有制在一定程度上確保了農村土地的穩定性和平衡性，但為了提升農村土地資源的開發利用效率，首先應明確農村土地開發利用法律體系的立法理念。這就是說，既不能“抑公揚私”，也不能“抑私揚公”，要從廣大農民群眾的切身利益出發推進農村土地開發利用立法工作。要通過立法形式明確農村集體成員對農村土地征收擁有知情權、參與權、表決權和決定權，為了公共利益的需要，集體成員應該參與到農村土地征地補償的所有程序之中，并且以法律形式肯定一票否決權，只要集體成員對征地補償某個環節提出異議，就可以行使其表決權，實施一票否決。要完善農村土地征收補償爭議司法救濟程序，一旦發現被征用的農村土地不符合公共利益需要，農村土地集體成員可以通過司法救濟途徑維護其合法權益。

實施農地用途管制補貼，更好地推進農村土地開發利用的法治化進程。應適當開放農村建設用地，對于嚴格用途管制的用地，應給予相關成員合理補償。《中華人民共和國土地管理法》對農村集體土地用途進行了嚴格管制；《中華人民共和國憲法》也明確規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。”這說明，非為公共利益的需要而進行的土地征收都屬于違法行為。而一些地方政府或部門為了短期經濟利益，在農村土地征用上會忽視乃至違反相關法律法規。因此，有必要從立法層面對土地用途管制進行修訂。同時，要開放農村建設用地使之進入市場化運作環節，更好地解決農村土地征收矛盾。但在整個過程中，國家應該充分發揮宏觀調控作用，通過完善農村土地規劃、用地轉用審批、用途管制等制度，加強對農村建設用地使用權的管理，進一步提升農村土地資源的開發利用效率。此外，還應該完善農村土地用途管理補償機制。在土地資源進入市場環節之后，作為農村土地的擁有者，農村集體成員應該按照國家相關政策和土地市場價值，對農村土地的所有權人和相關權利人制定合理的補償機制，確保相關人員的合法權益得到維護。

完善農村土地征收程序，推動農村土地開發利用法治化

地方政府應該對權力行使進行明確規范，不斷提升信息公開透明程度，以更為完善的農村集體土地征收程序推進土地開發利用工作，確保農村土地征收合理合法，這是推動農村土地開發利用法治化的基本要求。要建立土地征收信息披露制度，確保農村集體成員知悉農村土地開發利用的具體情況。要引入聽證制度，凡涉及農村土地征收事項的決策均應進行聽證，以充分聽取農村集體成員對于土地開發的意見和建議，一旦政府出現程序違法行為，則可通過司法途徑對有關決策、行為予以撤銷。要推動農村土地規劃的法治化進程，構建立法與司法審查的雙重保障機制，確保農村集體成員參與農村土地規劃，不斷提升農村土地規劃的科學性和合理性。

總之，只有充分重視農村土地開發利用，才能更好地解決當前我國嚴峻的土地供求矛盾。同時，實現農村土地開發利用法治化并非一蹴而就，需要不斷探索和總結經驗，完善土地開發立法程序，加強相關制度落實，加大對耕地保護力度，推進農村土地使用權市場化運作，進一步提升農村土地的使用效率，從而促進農村經濟社會發展，更好地維護農村土地集體成員的合法權益。

（作者為東北林業大學文法學院副教授）

【參考文獻】

①陳宏、劉晨浩：《我國“生人社會”治理法治化路徑研究》，《理論探討》，2018年第6期。

②馬麗：《國家治理現代化需要什么樣的法治文化》，《人民論壇》，2018年第16期。