立法是規范和振興高等教育的重要前提

王云飛 （安徽大學）

高等學校的治理需要立法，而從高校對法律的實施和執行情況看，有很多軟性的指標，這些指標并不能通過案例的訴訟和判決來體現法律的實施和執行，而是根據法律規定對觀察落實的情況進行量化考察，才能夠看出法律實施后的績效。高等學校治理需要立法，也需要法律來規范行政與教學、教師和學生、權利與責任及義務的關系。

從大學發展的歷史看，自德國柏林大學開始，現代研究型大學誕生了。研究型大學，在社會發展方面作出了極為重要的貢獻。對于一個現代國家來說，大學承擔著重要的使命，一方面傳承民族文化和民族精神，另一方面建構社會的精神風貌，更為重要的是大學與科學精神、人文精神以及現代文明精神的接軌。黨的十八大以來，黨中央高度重視高等教育，為了推進高等教育改革，實現縱深發展，建設完備的高等教育體系，必然要將高等教育法等各項法規落到實處，以解決高等教育在體制機制、科學研究、社會服務等方面存在的困難和問題，實現高等教育在科技創新、科教興國、人才強國等方面提供智力支持的目標。

正如社會所有其他領域一樣，大學的發展需要有一個切實可行的制度和行之有效的規則，這個制度和規范使得大學能夠更好地履行其功能。從大學的功能方面看，大學的主要任務是教學、科研和服務社會。那么，大學的制度設置和運行必須能夠讓大學的功能得以充分的發揮。本文將重點就大學內部的各種規定和規范的不確定性、不穩定性等相關問題談一些看法。

眾所周知，要使制度設置能夠發揮長期性和穩定性，必須通過立法來加以實現。這些年，大學在學校管理、制度創新、教書育人和科學研究水平等方面取得了有目共睹的成就，大學治理和運行也顯示出現代性精神。但是，大學內部依然涉及一些常見的問題，這些問題不僅困擾著管理者、教師以及大學生等，也嚴重影響到大學的發展和大學精神的建構，進一步影響到大學的社會評價。

這些年，我國高等教育立法取得了很大的成就，基本建立起了相對完善的法律體系。但當前我國高等教育立法仍有不能覆蓋的地方，也就是說，存在許多法律空白或制度漏洞，由此顯示出法律不能完全適應我國高等教育發展需要的問題。比如高校招生的各種不規范規定，高校教師的職稱評定統一性問題，教授委員會的運行規范問題，高校教師學術地位認定問題，學生的獎學金評定，高等學校的學位授予問題以及高等學校的教師校外兼職問題等。目前來看，相關的問題處理都帶有較大的主觀性、隨機性，甚至隨意性，由此，每一次類似問題處理的結局，都會造成高校教師的不穩定感，從而影響到教學和工作的情緒，最終影響到大學功能的實現。歸納高校中的一些不合理現象，大致如下：

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一是高校招生方面存在的問題。據新華網報道，2010年，吉林省教育廳原副廳長于興昌在學生擇校、考試錄取、調換專業方面為他人謀取利益，多次非法收受財物，法院最終判處其無期徒刑；2012年，遼寧省招辦兩名干部因涉嫌收受巨額賄賂被調查；幾年前，湖南省也曝出教育考試院監察處原副處長譚博文等將未上線考生“弄進”大學。受賄金額中，大部分為“點招”所得。類似的亂象還有高考加分的“貓兒膩”，如虛假民族身份、“體育特長”和“競賽獲獎”等方面。近些年來，公立院校的本科生招生錄取已經非常規范，一改以前的自主招生、補錄、調換專業和“點招”等所帶來的權力尋租問題。本科生招生中腐敗問題得到了遏制。本科招生越來越規范，也是反腐敗的重要成果，但是，要杜絕這類事件的回潮，必須在這些高校中容易產生問題的方面立法，由此才能讓解決了類似問題之后，不至于再次循環出現。就是說要用法律來規范，而不是通過一些運動式的措施。

應該注意到，本科招生中的自主招生出現了亂象，這種亂象影響到了高中的教學秩序。考生為了準備自主招生考試，常常影響了正常上課。因為自主招生學校作出的承諾不具有法律效力，當考生的高考成績受到影響時，高校不必為此承擔責任。教育部正式出臺《關于進一步深化高校自主選拔錄取改革試點工作的指導意見》，但是，為了避免高校之間為爭奪人才的惡性競爭，最終的規范必須在立法層面加以解決。

我們一方面注意到本科生招生具有了很強的規范性，另一方面在碩士研究生和博士研究生的招生過程中，依然存在著一些亂象。比如“保研”問題。保研使得考研的競爭開辟了一個新的戰場，這些也使得大學校園里的亂象叢生。因為保研的條件是各門學科成績，以及參加社會活動等方面績點累積后的排名，這樣就導致大學校園不僅出現了同學之間的惡性競爭，比如大學生為了增加績點，斤斤計較，相互拆臺，而且還造成學生投機取巧、作秀的心理和虛偽的行為，此外，管理者和教師也會被卷入這樣惡性競爭之中。由此，大大地敗壞了大學校園的風氣。

另外，碩士研究生和博士研究生招生還存在其他一些不規范現象。從2004年北京大學錄取博士生甘德懷時，開始顯現。十幾年來，這不規范的行為不僅沒有改變，而且有進一步惡化的趨勢。一方面是錄取層面的不規范；另一方面是保研、保博制度的不規范。不規范的制度設定使得學生都會試圖規避考試可能面臨的風險，并且這種制度也留下了更多可操作的空間，這些都影響了招生制度的公平與公正。當前我國處于社會轉型過程中，由于社會失范而導致的結果直接影響了一項新的制度良性的運行。所以，絕不能用這種“保送”來影響或者削弱公平和公正的考試制度。“一刀切”在人才選取中或許有所損失，但是為了防止因錄取、“保送”而產生的亂象，保證招生的公平公正，必須在立法層面加以規范，由此杜絕這種自主性所帶來的弊端。

二是教授委員會的運行需要規范。由于很多學術相關的規則由高校自主決定，甚至這些權力下放到各院系，制度的初衷是為了增加學術層面的自主性，但是卻導致各種規定朝令夕改的現象。所謂“教授委員會決定”幾乎成了為一些高校院系領導亂作為洗地的一種方式。另一方面，由于高級職稱評定本身的缺陷，即使教授有很強的學術能力，但并不能必然地保證他們具有很強的管理能力和規范的學術倫理，更不能保證教授們的決定符合正義、良知以及職業道德。

有些高校實施多年的導師和研究生的雙向互選制度，本來很好的制度設置，說改就又改回以前的“大鍋飯”狀態。比如，有的高校的院系出臺的新規則規定教授可以帶兩個研究生，副教授只能帶一位研究生。理論上，教授有更好的學術研究能力，有更廣的學術資源，有更高的學術地位，那么，研究生在雙向選擇時自然有利于教授。這樣看來，為了保證副教授能夠有學生選擇，應該保證副教授的利益。但是，制度在改變的時候是為了追求教授們的絕對保險，所謂的教授委員會的規定已經到了濫權的地步。這種荒唐的規定不僅是不自信的表現，顯然也是借助“教授委員會”之名為良莠不齊的教授群體謀私利。

這種無論從邏輯上還是情理上都極其不合理的規定，竟然堂而皇之地實行起來。一項制度改變如果不具有相對的穩定性，或者不符合正義的原則，那么勢必影響了制度的良性運行，并導致人性的敗壞。《高等學校學術委員會規程》出臺的目的是切實提高學術組織在高校治理體系中的地位和作用，促進學術權力與行政權力的相對分離、相互配合，為在高校內部實現教授治學，形成鼓勵教師專注學術、發展學術，構建以學術為中心的評價機制，提供制度保障。但是實際運行時，卻發生了偏差。為什么會出現這些偏差，也是立法層面在制度建設方面需要考慮的地方。

三是大學教師的職稱評定各高校要求標準不一。在職稱的評定方面，從橫向看，很多高校的職稱評定都有很強的自主性，都制定了一些職稱評審的標準和規則，但是這種自主性表現在每個大學都有內部規定的一些指標。這樣，社會上同樣的職稱教師卻是在不同的標準下所授予的。由此，不同高校同樣的職稱的含金量就有很大的差別。縱向看，有些高校按其內部規定以前評職稱的條件極其簡單，而且科研成果由學校認定，但從其后來出臺的標準看，很多評上高級職稱的高校老師，不僅不符合基本的職稱標準，甚至是不稱職的。然而，這些人卻擁有了最高的職稱。這些高職稱的教師，無論學術能力和學術影響力都遠遠不如職稱低的教師，這成了大學的尷尬。

如果職稱不是作為一種獎勵或者福利，那么，對高校教師學術能力認定必須有一個統一的標準。這個統一標準必須在國家層面的立法給予確認，由此，每一個相同的職稱才能夠體現大致相同的含金量，從而使得職稱真正地體現出權威性。當前高等學校中的職稱評定中的問題有：評定標準不公平，首先表現就是標準不一、多變而帶來的結果不公；其次是過分量化導致學術泡沫，以及追求學術期刊等級而導致論文買賣。此外，還存在外行評審內行，程序繁雜等情況。職稱評審出現了許多問題，在相當大的程度上阻礙了教師教學和科研的積極性。

由評價標準所獲得的職稱，涉及一個人的整體社會評價和社會認同，所以必須在該領域的相關規定上有一個統一的標準，也即是有一個相同的門檻，在此基礎上，各高校再發揮自主性。如果沒有國家立法層面的標準作為前提，眾多高校中總會有一些地方濫用了自主性，由此，造成學術共同體的一些混亂。大學的自主性涉及大學校內管理者的主體地位和法律權限問題。大學治理和大學的相關決策需要有更多的自主性，但是，這種自主性必須在法治基礎上有一個統一的基準，只有這樣，大學才不至于在某些方面成為法外之地，從而使得社會上的不良風氣影響到大學的發展。

特別應該注意到的是，大學的功能排在首位的是“教學”，但是，教學在評定職稱中是最不重要的指標。有學者指出，教師真正的教學能力只有在課堂上才能有所表現，但評委不看課堂。很多高校都存在一些教師，很受學生的歡迎，但是由于“科研”指標沒有達到學校規定而無法評上高級職稱。從教書和育人的績效看，教師的教學成效其實并不低于“科研”的價值。重科研固然重要，但是這種重視往往使得科研成果質量降低，甚至出現弄虛作假的情況。重教學的教師，雖說科研成果滯后，但是提供的知識之所以受歡迎也表明是深入思考的結果，教學型的教師提供的做人道理，也能培養大學生健全的人格。所以，在相關規定上必須給以教學型教師職稱評定標準上有明確的規定。

四是對科研成果的認定沒有統一的指標。一是學生發表論文認定的標準隨意性。學生發表論文的認定問題，現在很多期刊有刊號，也可以在中國知網上查到發表的文章，比如，有一位碩士研究生在同一期期刊上發表了兩篇文章，文章涉及學生的獎學金評比，競爭非常激烈。這樣，經辦老師無法說服學生，也找不到相關的依據。現在收費發表文章的情況依然嚴重，并且很多期刊愿意與知名教授進行合作，這些知名教授的學生（有的是高校教師）在頂級期刊發表文章的機會要多得多。由此，所謂的期刊文章衡量一個學生的科研能力以及高校教師的研究能力，顯然是偏頗的。認定期刊以及論文的學術價值，需要有一個大致的統一標準，這個標準可以建立在一定指標體系的基礎上。二是教師發表論文中的問題。由于大學教師的績效、成就和職稱評定方面傾向于“唯論文”評價，由此導致了各種期刊經營產業的產生，這種產業形成了一條龍服務的“生產線”，從代筆撰寫到論文發表提供全套服務。筆者的郵箱常常接到代發論文的郵件，發表一篇論文的起步價不低于5萬元，高的甚至高達十幾萬。這些現象的背后，表明職稱評定的形式出現了問題，或者說規定很容易讓人有機可乘。近些年，很多高校教師，為了評定職稱，往往花費數萬元在指定的刊物發表論文。很難想象這些論文能夠代表科研的研究水平，也很難想象發表論文期刊的敬業精神。更為不堪的是恰恰那些堅守學術尊嚴的人，往往因為發表論文期刊級別問題而被排除在高級職稱之外。

不可否認，論文發表在哪個級別的期刊上，跟論文質量有一定的相關性，但絕不是一一對應，其中“夾帶”的劣質科研成果也時常出現。另外，專著、論文、課題掛名等現象十分嚴重。這些現象已經嚴重影響到高校職稱評定的權威性，也挫傷了認真做科研的教師的積極性，針對這些問題，同樣需要進行更為可操作的立法。

五是大學教師校外兼職問題。從服務社會的角度看，現在高校內的在編教師在校外辦公司、兼職現象非常普遍。大學為社會提供服務的功能，但是這種服務不能以營利為目的。有些高校根據情況對在編大學教師在外面注冊公司成為企業法人代表是否違法取決于案件實際情況，如果該公司從事營利性活動，或者該教師兼任職務領取報酬的，是要給予警告或者記過處分；情節較重的，給予降低崗位等級或者撤職處分；情節嚴重的，給予開除處分。但是更多的情況，在科研成果產業化的規定之下，很多高校教師堂而皇之地經營公司。有人認為大學教師兼職是一種社會實踐，這一判斷并不準確。社會實踐是學術層面的研究活動，而兼職是一種獲取利益的職業行為。這種行為一方面影響教師教學和研究的精力，另一方面影響到大學教師群體的情緒。并且這種示范會使得大學教師人心浮躁，從而影響教師的職業精神。對此，很多高校也都有內部的相關規定，但是這一亂象的解決，依然需要通過國家統一的立法進行規范。

此外，還有高校的學位授予和職稱編制問題。現在很多授予學位和頒發學歷證書的標準層面出現一定的混亂現象。比如在職碩士研究生和在職博士研究生與全日制的碩士、博士研究生的學歷、學位沒有區別。并且，在職攻讀相關學位時，比應屆的全日制學生還具有更多機會。這種無差別的認同造成的亂象必須加以解決。

當然，大學具有獨立性，有學者認為，從法律調整對象之間的關系看，我國是社會主義國家，法律要體現出統治階級的意志，定義為公法便在立法上能夠體現國家的政治導向。如果定義為私法，則是個人自由意志的體現，那么立法趨向于自由。大學既是培養自由思想的地方，也是培養文明習慣的場所，因而相對的獨立性更能實現大學的功能。但是，這個獨立性不能建立在任性作為、無法可依的基礎上，因而法律規范便成為現實必要。

總之，在社會轉型過程中，由于舊的規則被打破，新的規則還不夠健全，在新舊制度轉換時期，不可避免地出現了一些亂象。要短期內解決這些問題，不至于造成不良影響，必須要采取法治化的措施。高等學校的治理需要立法，而從高校對法律的實施和執行情況看，有很多軟性的指標，這些指標并不能通過案例的訴訟和判決來體現法律的實施和執行，而是根據法律規定對觀察落實的情況進行量化考察，才能夠看出法律實施后的績效。高等學校治理需要立法，也需要法律來規范行政與教學、教師和學生、權利與責任及義務的關系。