新形勢下高等教育執法的創新發展

周佑勇 （東南大學副校長、教授、博士生導師）

當下，中國的高等教育正處在全面深化綜合改革、邁入內涵發展的新時代。在此新形勢下，無論是全面深化高等教育領域的綜合改革，還是推進新時代高等教育內涵式發展，其必然要求就是要深入推進高等教育治理體系和治理能力的現代化，堅持以法治的思維方式，實現全面依法治教。為此，除了必須進一步加強重點領域立法，建立健全高等教育法律法規體系，以立法引領和推動教育改革、保障和促進教育發展之外，最關鍵是要深入推進高等教育執法的創新發展，包括革新執法觀念、創新執法方式、規范執法行為，切實做到嚴格規范公正文明執法。

革新執法觀念

長期以來，人們認為教育部門不是執法部門、沒有執法責任。教育主管部門與高校、高校與學生之間只是一種內部行政管理關系或單純的特別權力關系，而不存在行政執法性的法律關系。但是在法治主義下，國家行政管理活動都被要求是對法律的貫徹執行，本質上都是一種行政執法。根據我國教育法和高等教育法的規定，高等教育管理職能主要由各級政府及其教育主管部門來承擔，其依法履行管理職能的活動是一種典型的行政執法行為，必須堅持依法行政。除此之外，我國高等學校作為公益性事業單位法人，也承擔著部分高等教育行政管理職能。根據我國教育法和高等教育法，高校辦學自主權或稱“大學自治權”，尤其是這其中所包含的具有行政權性質的“公權力”，如招生錄取、學籍管理、學位授予以及對學生的行政處分等系列管理行為，同行政機關行使一般行政權力實施的執法行為，具有相同的法律性質即也是一種行政執法行為。因此，在高等教育管理活動中，無論是教育主管部門還是相關高等學校，都要樹立“管理即執法”的觀念，嚴格遵循職權法定原則，切實做到“法無授權不可為、法定職責必須為”，既不能濫用權力、亂作為，也不能不作為、失職瀆職。

“管理即執法”，而現代執法的精神在于“服務”，以服務為宗旨，強調在管理者與被管理者之間應當建立起一種“服務與合作”的相互信任關系，而不再是傳統意義上的“命令與服從”的對抗關系。而且，這種服務是一種公共服務，而非私人服務。公共服務不同于私人服務：私人服務可以選擇服務對象，并且是有償的；但公共服務必須公平地為每一個人服務，而不能只為某一部分人服務，并且這種服務是無償的。因此，公共服務應當是一種公平、公開的服務和在管理相對人參與下的服務。在高等教育管理領域，同樣必須淡化過去那種行政化的“管理”色彩，強化“服務”意識，真正樹立起“管理即服務”的執法理念。尤其在“放管服”改革中，一方面要強調簡政放權，進一步轉變職能和擴大高校辦學自主權；但另一方面也不能“自由落體”無人管或無法接得住，必須放管結合、優化服務協同發力。要做到這一點，必須特別強調在管理過程中堅持以師生為本和“公共服務”理念，嚴格遵循合理性原則，即在合法的基礎上進一步做到實體內容上的公平合理，而不能機械、片面地“照章行事”、照搬條文的規定。

此外，徒法不足以自行，法的精髓在于有一套嚴格公正運行的程序規則，以確保法的正義。任何公權力的行使都必須嚴格受制于這套程序規則。如果程序不到位，基于公權力的行使所作出的執法活動就有可能無效甚至違法。正當法律程序的核心思想有二：一是“公平聽證”，即在作出不利于他人的決定時必須聽取對方的意見；二是“自己不得做自己案件的法官”，即避免偏私，不得與自己處理的事情具有利害關系，也不得受各種利益或偏私的影響。長期以來，在高等教育執法中，往往不太重視程序，“程序正義”觀念淡漠，認為程序只是一種工具或手段，“為了結果可以不擇手段”。因此，應高度重視執法的程序問題，切實樹立起“法即程序”的執法觀念，嚴格遵循程序正當性原則。其中的核心要求是“公平聽證”，即教育執法機關在作出對高校或教師、學生不利的處分決定時，應當及時告知、說明理由并充分聽取其陳述和申辯，必要時可以采取舉行聽證會的方式聽取意見。

創新執法方式

長期以來教育部門在工作過程中，更多是靠行政命令、行政處分等方式進行教育管理。在全面依法治國、建設法治政府的新形勢下，法治方式是教育治理的基本方式，教育行政部門要及時轉變管理方式，善于使用執法的方式進行教育管理。不僅如此，更重要的是，現代社會中，伴隨著社會生活的日益復雜，以及政府公共職能與義務的加強，傳統的單方命令性執法方式已經無法適應社會的發展，行政執法日益呈現出方式多樣化及權力色彩弱化等新的時代特征。與之相適應，教育部門不僅要善于使用執法方式，更要注重不斷創新執法方式，推動執法方式的多樣化和權力色彩的弱化。

首先，與行政職能的擴大相適應，現代執法的方式不斷與日俱增而呈現出多樣化的特點。行政機關在依法執行公務時，繼續沿用原有的執法形式并對其逐步予以完善，如許可、處罰、強制、檢查、命令等執法形式都融入了新的時代內容。此外，行政執法主體還應有適應社會新的生產方式、生活方式、思維模式、管理方式等特點，采取新的有效的執法形式。如與“服務行政”的觀念相適應，行政機關越來越多地采用以號召、倡導、引導、勸導、告誡、建議等形式的行政指導來實施法律、提供服務。與政府宏觀調控的職能相適應，行政計劃與規劃這一執法形式得到了普遍的適用。而與行政執法的服務與合作的民主精神相適應，行政合同被廣泛地運用于實施行政職能。在目前高等教育管理中，已采取了許多新的執法方式，如教育規劃、政策性指導、合作共建、質量合格評估和專項評估、論文抽檢、行政約談等。這相對于以前強制性檢查、處罰等，更有利于實現教育管理的目的，但是這些執法方式大都只有教育部的相關規范性文件作出了一些原則性規定，法律位階較低且欠缺可操作性，對由此引起的糾紛如何解決更是無從談起。因此，仍然有待于進一步規范化，尤其是要完善相關執法程序制度和救濟機制。

其次，與行政執法的服務性相統一，執法方式的權力色彩不斷弱化。執法的傳統方式具有命令服從的特征，權力色彩較強。但隨著行政機關從管理機關到服務機關的轉變，行政權從管理權到服務權的轉變及其引起行政權性質從強制性到說服性的嬗變，必然伴隨執法方式的相應變革，即“非權力行政的增長”或權力色彩的弱化。同時，尊重相對人的人權，引導和鼓勵相對人心悅誠服地履行其法定的義務，避免因強制性手段的適用引起執法主體與相對人之間不必要的沖突和糾紛，樹立行政機關的良好形象，增強行政執法的靈活性的現實需要，也促使行政機關采用權力色彩較弱的新的執法形式，于是行政指導、行政合同等“非權力性執法形式”便得到了極為廣泛的運用。與此同時，傳統意義上強制性的權力性執法形式，也隨著公開、聽證、復議等民主程序制度的建立與完善而得以弱化其權力色彩。在高等教育執法領域，由于教育本身的特殊性，更應當堅持以人為本，盡量避免采用傳統強制性的方法，而更多的是在雙方平等對話、共同參與、自愿合作的前提下，采用合同、指導、建議、商談、合作、激勵、勸誡等容易溝通協調的說服性方法，不斷推進執法方式的權力色彩弱化。即便是采取教育行政檢查、處罰、強制等權力色彩較強的執法方式，也應當盡量貫徹說服教育的原則，同時嚴格遵循表明身份、公平聽證、說明理由等程序規則，確保程序的正當性和民主性。

山東2019高招錄取現場

規范執法行為

伴隨著執法方式的創新改革，新的執法方式不斷產生，對此關鍵是如何對執法加以有效地規范，確保嚴格公正文明執法。針對當前高等教育執法領域存在的一些問題，有必要按照依法行政的基本原則和要求，進一步加強高等教育執法行為的規范。

首先，以法定原則統一規范高等教育執法行為的依據。行政機關的執法作為一種執行“法”的活動，必須以“法”為準則，嚴格遵循行政法定原則，具體包括法律優先原則和法律保留原則。這是因為，作為高等教育執法依據的“法”的范圍十分廣泛，既包括立法機關所立之“法”的教育法律、法規，也包括行政機關所立之“法”的教育行政法規、規章和其他規范性文件，以及高等學校制定的校紀校規。而在這樣一個多層次立法的情況下，立法機關所制定的法律處于最高位階、最優地位，在效力上要高于其他法律規范，其他法的規范都必須與之保持一致，不得相抵觸，否則法律優先。進一步而言，法律優先原則要求任何下位法的規定不得與上位法的規定相抵觸，否則在執法過程中應當優先適用上位法的規定。尤其是高校的校紀校規應當遵循法律優先原則，即高校校紀校規不得與法律、法規、規章相抵觸，否則無效。譬如在田永訴北京科技大學案中，法院指出：“學校依照國家的授權，有權制定校規、校紀，并有權對在校學生進行教學管理和違紀處理，但是制定的校規、校紀和據此進行的教學管理和違紀處理，必須符合法律、法規和規章的規定，必須保護當事人的合法權益。”由此可見，這一原則已被我國的司法實踐所確認。如果說法律優先要求行政執法的依據不得與法律相抵觸，那么法律保留原則進一步要求特定范圍內的某些事項必須專屬于立法機關規范，行政機關非經法定授權不得為之。根據該原則，凡行政機關對限制或剝奪公民自由和財產及其他重要權利的行政作為，都應受法律的約束，都應有具體明確的法律依據。據此，當前應當特別注意高等教育法中有關高校辦學自主權和學術自由的規定，在教育執法過程中，不得以行政過分干涉高等教育辦學自主行為，或作出違背學術自由的強制性措施，而應當在法定原則的引導下，實現對高等教育發展規律的切實尊重。尤其是在當前“放管服”改革中，教育主管部門究竟哪些該放、哪些該管，應當認真研究，符合法治要求。一個基本的要求是，就“放”而言，凡是高校可以自主決定的事項都應當放權給高校；就“管”而言，凡是涉及高校對教育的管理事項，都應當加強監管，而凡是涉及學術性及民事性的高校事務，則不應當予以干預。

其次，以均衡原則規范教育執法行為的實體內容。均衡原則是在法定原則的基礎上進一步要求行政執法必須全面權衡各種利益關系，做到實體內容上的公平合理，具體包括平等對待原則、比例原則與信賴保護原則等。平等對待原則要求在執法中必須一視同仁，不得恣意專斷，應做到同樣情況同樣對待，不同情況不同對待，尤其要保證學生在招生考試、使用教育教學設施資源，獲得學業和品行評價，獲得獎學金及其他獎勵、資助等方面受到平等、公正對待。多年來高考加分制度面臨著教育公平的拷問。2015年實施的《關于進一步減少和規范高考加分項目和分值的意見》取消了“重大體育比賽獲獎者、省級優秀學生”等6項全國性加分項目，由此杜絕了以曾經優異作為另一競技性測試指標的歷史，踐行了同等情況同等對待的實質正義。此外，比例原則要求執法方式必須適度，尤其是在作出對師生權益的不利處理時，如開除、退學或不授予學位等，應符合管理的目的和立法的本意，不得過度限制或侵害師生的利益。信賴保護原則則要求執法機關講誠信、守諾言，不得隨意改變已經作出的決定，否則就是無效的。

再次，嚴格規范執法裁量權，深入推進教育執法裁量權基準制度建設。行政執法的精髓在于裁量，要將抽象的法律規范實施到具體個案之中，就必須賦予執法機關根據個案具體情況自主作出選擇判斷的權力。這種自主選擇判斷的權力就是執法裁量權。它廣泛存在于一切行政執法領域，可以說“無裁量即無行政”，只是裁量空間的大小不同而已。一方面，我們需要裁量權，以保證行政的靈活多變、實現個案正義并適應廣泛復雜的社會現實需要；但是另一方面，裁量權由于較少受到法律的嚴格約束，又最容易被濫用。因此，如何在保證必要的裁量權的同時，又能夠有效地防止它的濫用，就成為行政法治必須面對和

解決的一個難題。目前，在高等教育領域，由于較大比例的法律規范缺乏可操作性，給教育執法裁量權濫用提供了便利和條件。例如，高等教育法第66條規定，“對高等教育活動中違反教育法規定的，依照教育法的有關規定給予處罰”。可是，教育法“法律責任”部分只是寬泛地規定了承擔責任的性質和責任追究的途徑，并未具體規定“何種情形下進行處罰，處罰的標準是多少，誰來具體執行相應處罰”等問題。對此，有必要推進教育執法裁量基準建設，進而對教育執法裁量權加以有效規制。具體而言，教育執法裁量基準的制定應當符合教育立法目的，全面考慮各個層次教育的特點，綜合衡量各種教育參與主體的利益關系，根據法律、法規、規章的規定幅度，科學劃分事實情節和裁量格次。以《上海市教育行政處罰裁量基準》為例，該裁量基準主要將量罰的事實情節分為“一般違法行為”和“情節嚴重”兩種，并按格次規定了相應的處罰標準。但這種情節的劃分仍然比較粗放，可以考慮進一步細化事實情節，將其劃分為“較輕、較重、嚴重”的“三段式”的劃分方式，這比較符合我們的日常習慣和經驗法則，可以作為一項一般的方法在教育執法裁量基準制定中推廣應用。同時，裁量格次的劃分應借鑒刑法量刑中的“中間線說”標準。當然，可以根據執法經驗和具體情勢作出適當調整。此外，還應當注重教育執法裁量基準制定中的公眾參與、公開等程序規則的構建，增強教育執法裁量基準的理性化、民主化與科學化，與此同時，建立相應的備案審查制度、定期清理制度和復議審查制度，以健全和完善教育行政監控機制。