運(yùn)用PPP模式推進(jìn)湖北省新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程研究

吳瓊

【摘 要】深入分析示范項(xiàng)目的應(yīng)用方向和價(jià)值，發(fā)揮PPP模式（即政府和社會(huì)資本合作模式）在湖北省新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的推進(jìn)作用，探究PPP模式持續(xù)健康發(fā)展的對(duì)策建議。

【關(guān)鍵詞】PPP模式；新型城鎮(zhèn)化

PPP（Public-Private-Partnership）模式，是指政府與私人組織之間，為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過(guò)簽署合同來(lái)明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。截止2017年11月30日，湖北省已經(jīng)納入財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫(kù)257個(gè)，投資規(guī)模4212.21億元，入選國(guó)家示范項(xiàng)目30個(gè)，居全國(guó)第8位，投資規(guī)模482.7億元。已經(jīng)入庫(kù)項(xiàng)目覆蓋了交通運(yùn)輸、城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)、保障性安居工程、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、文化、體育、市政工程、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障、旅游、科技、教育等19個(gè)一級(jí)行業(yè)。襄陽(yáng)市和鐘祥市成功入選全國(guó)推廣PPP模式成效明顯市縣名單，受到國(guó)務(wù)院通報(bào)表彰；爭(zhēng)取財(cái)政部2016年度PPP項(xiàng)目以獎(jiǎng)代補(bǔ)資金9138萬(wàn)元，獎(jiǎng)補(bǔ)資金規(guī)模位居全國(guó)第4位。武漢東湖綠道二期、孝感文化活動(dòng)中心、荊門(mén)劇院、黃石市奧林匹克體育中心、宜昌伍家崗大橋等一批政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，已經(jīng)成為展示地方公共服務(wù)的靚麗名片，惠及荊楚大地，增強(qiáng)了人民幸福感、獲得感，并推進(jìn)了湖北省新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。

一、湖北省新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中政府和社會(huì)資本合作模式的主要應(yīng)用方向

從2017年湖北省政府和社會(huì)資本合作入庫(kù)項(xiàng)目按照投資額和數(shù)量分行業(yè)分布來(lái)看，市政工程、交通運(yùn)輸、城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)、保障性安居工程、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、旅游、水利建設(shè)等七個(gè)行業(yè)應(yīng)用政府和社會(huì)資本模式較多，而農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、能源和社會(huì)保障等五個(gè)行業(yè)應(yīng)用政府和社會(huì)資本模式相對(duì)較少。

國(guó)家發(fā)改委對(duì)政府和社會(huì)資本合作適用范圍的定義強(qiáng)調(diào)了以下兩個(gè)方面：一是政府負(fù)有提供責(zé)任，二是適宜市場(chǎng)化運(yùn)作。根據(jù)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》中的縣城和重點(diǎn)鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施提升工程的主要目標(biāo)，按照城市基礎(chǔ)設(shè)施的行業(yè)性質(zhì)及用途，將PPP模式的主要應(yīng)用方向分為以下七類(lèi)：

（1）涉水項(xiàng)目。內(nèi)容包括城鎮(zhèn)供水、排水、雨水收集利用、中水回用、污水處理廠和管網(wǎng)以及水環(huán)境治理工程等。

（2）燃?xì)夂湍茉错?xiàng)目。內(nèi)容包括管道燃?xì)狻NG燃?xì)狻NG燃?xì)狻⒓託庹尽⒓佑驼炯肮芫W(wǎng)等。

（3）環(huán)衛(wèi)環(huán)保項(xiàng)目。內(nèi)容包括垃圾收運(yùn)系統(tǒng)及生活垃圾焚燒、衛(wèi)生填埋、填埋氣利用工程、餐廚垃圾焚燒處理、建筑垃圾綜合利用等。

（4）城市道路交通及園林綠化項(xiàng)目。內(nèi)容包括軌道交通、公共交通、道路橋梁、園林綠化等。

（5）綜合管廊項(xiàng)目。內(nèi)容包括城市共同溝、綜合管廊等。

（6）供熱項(xiàng)目。內(nèi)容包括熱源廠、供熱管網(wǎng)、換熱站等。

（7）市政公用設(shè)施管養(yǎng)項(xiàng)目。內(nèi)容包括道路清掃保潔、公廁管理、市政照明、道路橋梁維護(hù)、園林綠化管理養(yǎng)護(hù)等。

二、湖北省新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中政府和社會(huì)資本合作模式的典型案例分析

為貫徹落實(shí)十九大精神，發(fā)揮PPP模式在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的推進(jìn)作用，發(fā)揮示范項(xiàng)目在規(guī)范運(yùn)作、按期落地、就近示范、行業(yè)帶動(dòng)等方面的價(jià)值，財(cái)政部聯(lián)合18家行業(yè)部委于2017年11月組織評(píng)選出第四批PPP模式示范項(xiàng)目。

1.湖北省的數(shù)量和投資額。從財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心的數(shù)據(jù)來(lái)看，在PPP項(xiàng)目數(shù)量和地區(qū)分布方面，山東位列第一，項(xiàng)目數(shù)為38個(gè)；云南位列第二，項(xiàng)目數(shù)為36個(gè)；湖北位列第三，項(xiàng)目數(shù)為32個(gè)，占比8%；河南位列第四，項(xiàng)目數(shù)為27個(gè)；四川位列第五，項(xiàng)目數(shù)為25個(gè)；福建位列第六，項(xiàng)目數(shù)為23個(gè)。

從PPP項(xiàng)目地區(qū)分布的投資額情況來(lái)看，浙江位列第一，投資額為807.51億元；云南位列第二，投資額為746.36億元；四川位列第三，投資額為629.04億元；湖北位列第四，投資額為613.58億元，占比7.8%；陜西位列第五，投資額為613.58億元；福建位列第六，投資額為510.03億元。

2.典型案例。武漢市綠道二期工程為運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式的新建項(xiàng)目，市政工程行業(yè)，當(dāng)前執(zhí)行階段，實(shí)施機(jī)構(gòu)為武漢市園林和林業(yè)局，中標(biāo)單位為中國(guó)一冶集團(tuán)有限公司、武漢市花木公司和匯綠園林建設(shè)發(fā)展有限公司（聯(lián)合體）。項(xiàng)目?jī)?nèi)容包括湖澤道、湖町道、湖林道及森林道4條景觀綠道；白馬洲節(jié)點(diǎn)、葉家灣節(jié)點(diǎn)、萬(wàn)國(guó)公園、后湖東節(jié)點(diǎn)、花木城、森林公園南大門(mén)、山后畢村、喻家湖南岸、橋梁村、東湖園藝場(chǎng)、八一路節(jié)點(diǎn)11處景觀節(jié)點(diǎn)；9個(gè)驛站和2個(gè)停車(chē)場(chǎng)。

三、運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式推進(jìn)湖北省新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的側(cè)重點(diǎn)

1.風(fēng)險(xiǎn)共同分擔(dān)，強(qiáng)調(diào)建成后運(yùn)營(yíng)的重要性。PPP模式中，最重要的原則之一即“風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等，在政府和社會(huì)資本間合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)”，“原則上，項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)，法律、政策調(diào)整、最低需求風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，自然災(zāi)害等不可抗力風(fēng)險(xiǎn)由雙方共同承擔(dān)。”根據(jù)該風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，基本確定了在政府與社會(huì)資本合作中，雙方權(quán)責(zé)利如何劃分的問(wèn)題。即對(duì)社會(huì)投資人來(lái)說(shuō)，主要負(fù)責(zé)投融資、建設(shè)及運(yùn)營(yíng)的責(zé)任，也享受相應(yīng)的收益。其中，在投融資階段，政府可授權(quán)其平臺(tái)專(zhuān)業(yè)公司參與部分股份，以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目過(guò)程中監(jiān)督管理的職責(zé)，以及運(yùn)營(yíng)期保障基本收益的責(zé)任。在推進(jìn)湖北省新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，PPP模式更多地強(qiáng)調(diào)社會(huì)資本對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目全周期參與的重要性。

2.效率有所提高，通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)體系對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行考核。績(jī)效評(píng)價(jià)體系，從項(xiàng)目前期論證、PPP模式的方案設(shè)計(jì)、招投標(biāo)、過(guò)程監(jiān)管，直至移交結(jié)束各階段中均納入考核評(píng)價(jià)體系中。要求在湖北省新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中采用PPP模式是優(yōu)于原“競(jìng)爭(zhēng)性承包模式+政府自身負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)”的模式。一方面，其項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營(yíng)全周期的成本應(yīng)低于原模式；另一方面，其模式下運(yùn)作的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目向公眾提供了更為優(yōu)質(zhì)廉價(jià)的服務(wù)。

3.財(cái)政可以承受，有效減輕地方政策財(cái)政壓力。近年來(lái)，地方政府性債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大。其中，絕大部分是地方政府自身或其平臺(tái)公司在實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)中所形成的債務(wù)。在此背景下，如何在湖北省新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中保障在建及新增基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步增長(zhǎng)，同時(shí)有效管控地方政府債務(wù)規(guī)模擴(kuò)大、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)升級(jí)是中央及地方政府面臨的重要課題。

四、運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的制約因素

在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的進(jìn)程中，運(yùn)用PPP模式的制約因素較多，具體如法律法規(guī)不健全、政府與市場(chǎng)邊界不清、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制不合理及監(jiān)管體制存在障礙等。目前，我國(guó)還沒(méi)有專(zhuān)門(mén)運(yùn)用PPP模式推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的法律法規(guī)，僅以國(guó)務(wù)院及各級(jí)部門(mén)根據(jù)國(guó)務(wù)院政策要求制定的各類(lèi)管理辦法，為規(guī)范性文件。相關(guān)文件管理辦法雖多，但還不健全和完善，難以形成系統(tǒng)化、制度化的框架體系，可操作性不強(qiáng)，法律層級(jí)不高，不夠規(guī)范和穩(wěn)定。政府職能定位于提供政策和法律保障，創(chuàng)新體制機(jī)制，發(fā)揮統(tǒng)協(xié)調(diào)監(jiān)督作用等，但仍然存在政府職能錯(cuò)位、越位、過(guò)度干預(yù)等問(wèn)題。在實(shí)際操作中，由于政府部門(mén)追求項(xiàng)目的公益性，而社會(huì)資本作為企業(yè)追求一定收益回報(bào)，加上人們的有限理性、交易成本、信息不對(duì)稱(chēng)以及未來(lái)不確定性，契約的擬定難以完全涉及或覆蓋未來(lái)發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性。監(jiān)管體制不完善，存在著各級(jí)地方政府多頭監(jiān)管的問(wèn)題，難以明確具體職責(zé)，沒(méi)有形成獨(dú)立、綜合的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，監(jiān)管范圍狹窄，缺乏統(tǒng)一性和全局性。

五、完善湖北省新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中政府和社會(huì)資本合作模式的對(duì)策建議

運(yùn)用PPP模式推進(jìn)湖北省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)既需要頂層框架設(shè)計(jì)，也需要地方政府與社會(huì)資本協(xié)作來(lái)解決這一進(jìn)程中阻礙其發(fā)展的關(guān)鍵性問(wèn)題，努力營(yíng)造出適合PPP模式發(fā)展的生態(tài)環(huán)境，大力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。具體內(nèi)容為健全和完善法律法規(guī)體系，清晰界定政府與市場(chǎng)邊界，建立動(dòng)態(tài)公平風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)調(diào)節(jié)機(jī)制及完善監(jiān)督管理機(jī)制等。

【參考文獻(xiàn)】

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