農村土地流轉中的主體協調機制研究

劉洋

【摘 要】近年來，通過土地流轉提高土地的利用率是社會發展到現階段的一種客觀趨勢。然而，因土地流轉過程中發生的利益沖突現象也越來越多，給中國農村現代化建設和可持續發展帶來極大的隱患。政府、農民、土地受讓方，作為土地流轉過程中的重要參與者，三者之間的利益關系直接影響著土地流轉的順利進行。本文針對中國土地流轉中三方主體之間的問題及矛盾，主要講述土地流轉的主體協調機制。

【關鍵詞】農村土地流轉；主體協調機制；利益關系

中國目前的農村土地制度是家庭承包經營制，其本質是本地的所有權屬于集體，經營權與收益權以承包的方式賦予農民。土地流轉實際上是通過堅持土地所有權、保留土地承包權、轉讓土地經營權，使土地資源得到重新配置、農民獲得土地收益的過程。在中國目前實施的土地制度下，政府、農民和土地受讓方是土地流轉過程中的主要參與角色和利益相關者，三者間的利益關系交織在流轉的整個過程。然而，由于土地權屬的分離，再加上三者的模糊定位，三者都從本身利益出發，導致流轉過程中出現諸多糾紛和問題，從而使得土地流轉效率降低，甚至影響我國農村經濟的發展以及社會的穩定。因此，本文將從土地流轉過程中的問題出發，探討土地流轉中如何構建及完善主體協調機制。

一、土地流轉現階段存在的主要問題

第一，農民的土地收益被弱化。我國憲法明確指出，城市土地所有權為國家，而農村土地所有權為農村集體，但對于農村集體并沒有提出明確的劃分標準，這種權責不明確現象嚴重影響了農民的自身利益[1]。收益不公平突出表現在農村土地流轉過程中產生的收益分配不公平，農民獲得的土地收益相對較少。據相關的資料顯示，政府、企業以及村級組織占據了很大一部分土地收益，分別為20%-30%、40%-50%、25%-30%，而農民僅占5%-10%。

第二，強制性土地流轉導致社會沖突。大多數政府在自身利益的驅使下，強制農民進行土地流轉，造成政府與農民之間的利益沖突。一方面，由于與企業進行資本合作可以帶來巨大的土地增值收益，政府便無視農民利益，進行非常規操作，導致強制性土地征收；另一方面，基層政府領導出于自身利益，想要得到更好的升遷利益，不顧農民是否同意，要求農民通過低價進行土地流轉。政府的不作為，強制性的土地流轉會不斷激發農民與政府之間的矛盾。

第三，資本兼并土地導致土地利用非農化。自從工商企業作為土地受讓方進入農業生產領域以來，致使土地用途發生了變化。有些地方假借土地流轉之名，任意改變農村土地的農業用途。所謂構建農業觀光園區、休閑農業園區，只不過是想要逃過國家土地法的管理規定，進行房地產開發，改變了土地的農業用途。更可恨的是，有些工商單位地價購得土地后卻無力進行開發，導致大量土地荒廢，使得農民不僅失地而且失業。

二、如何構建及完善主體協調機制

第一，堅持農民是土地流轉中的權利主體。農村土地承包經營權的流轉是農民的法定權利，具有排他性，任何組織和個人都不得非法侵害農民的這種合法權利。而當前的土地所有制下，農村集體與個人的利益關系不明確，不能被理順，從而導致農戶在土地流轉過程中缺乏話語權，自身的土地利益得不到相應的保障。作為農村土地流轉過程中的權利主體，其地位不能得到相應的保障。我國法律規定國家處于公益目的可以征收土地，然而，現實中國家征收的土地并非全部用于公益目的。因此，必須充分保證農民的意愿受到尊重、充分發揮農民的主體作用，堅持農民是土地流轉過程中的權利主體。

以四川成都的三圣鄉為例，農民的權利得到很好的保障。其政府具體做法是：對農村土地出讓權的轉讓協議規定時間不等，并設置上限。使用年限到達規定日期以后，原則上政府對于甲乙雙方的租賃關系是農民自愿流轉給新興的集體經濟組織，再由新興集體經濟機構和市場參與方再次流轉。農民雖然流轉了土地，但是并沒有喪失土地經營權。農民還可以把土地的經營權折算參股，每五年股份遞增10%，可以通過分紅來取得相應的回報。并且政府規定，農村土地只能用做現代農業發展用地，不可以用于建設性開發，避免高樓大廈帶來的閉塞。這種做法最大程度的保障了農民的利益，使得土地流轉可以持續發展。

第二，堅持政府是土地流轉中的服務主體。在土地流轉過程中，無可厚非，農民會遇到很多問題，產生很多糾紛。此時，政府就要擔負重要職能，要充分發揮公共服務的職能，預防和解決各種土地問題以及糾紛，從而促進土地流轉的效率。在如今土地流轉中，政府及基層既是“召集人”又是“調解者”，所以，角色多樣性導致一些官員為了加快經營、提高業績，匆忙引資，忽視農民權益，因而降低了農民對政府的信任度，也導致決策的不公平性。例如，前幾年，在山東省汶上縣義橋鎮唐莊村，村里把土地集中收回，并且以每畝地1000元的價格進行了流轉，有的建成了養豬場，但是錢卻遲遲沒有到村民手中，村里的環境因此也變得臟亂不堪[2]。

因此，政府的服務職能必須得到充分發揮，樹立牢固的執政為民的理念，堅持政府是土地流轉過程中的服務主體。要建立健全相關的法律法規，規范并約束政府官員的行為，保障農民的權益不受侵害。另外，建立全方位、多層次的信息、法律、市場服務平臺，促進土地受讓方與村民能夠關于土地流轉問題進行公平談商。

第三，堅持土地受讓方是土地流轉中的經營責任主體。隨著土地流轉政策的實施，流轉對象也逐漸多元化，不僅有農民、農民合作組織，各種工商企業也成為了流轉中的受讓方。當土地轉入受讓方的手中時，受讓方就應開始承擔相應的經營責任。但是，由于利益驅動，大多數企業在經營地不能將土地用于農業生產，而是趨于“非農化”，導致土地流轉出現糾紛。

因此，規劃土地受讓方的行為很有必要。一方面要嚴格制定土地流轉過程中的協議與合同，明確受讓方的職責所在，避免因權不清二引發糾紛。另一方面，對于土地的實際用途加強監督與管理，使得流轉的土地用于農業生產，避免出現損害農民利益的現象。以江西省為榜樣，強化工商企業租賃農民承包耕地、“四荒”地、林地的準入和監管制度，確保農地農用，防止“非糧化”、“非農化”經營。對流轉土地的利用情況和流轉合同履約情況進行動態監管。及時發現和化解流轉矛盾，對違反規定改變農業用途的行為，按照法律法規進行處理[3]。

綜上所述，隨著市場經濟的發展，土地流轉的必要性也愈加明顯。針對土地流轉過程中的存在的問題，構建一個良好的主體協調機制很有必要。協調好農民、政府、土地受讓方三者之間的利益關系尤為重要。三方均應正確行使自己的權利，保證自己的利益不受侵害，是土地流轉進一步更好、更快的發展，使得農村土地得到最好的利用率。

【參考文獻】

[1]劉豐 . 新型城鎮化過程中農村土地流轉問題及對策[J]. 吉林農業：下半月， 2018， 1（3）：52.

[2]謝楚楚. 公共權力視域下土地流轉中農民權益受損原因分析[J]. 中國集體經濟， 2018， 573（25）：71-72.

[3]蔡海生， 陳拾嬌， 金偉， et al. 農村土地流轉管理服務體系發展現狀與對策——基于江西省7縣農村調研分析[J]. 江蘇農業科學， 2017，2（19）：314-319.