新時代背景下中國公共政策執行效力初探

張寧蓉

【摘 錄】公共政策執行過程中包含著政治性和不確定性，政策并不能自動達到預期效果，而政策失靈會損耗政策效益、削弱政府權威、破壞政府形象造成社會各領域的無序和混亂。因此政策執行效力對提高我國公共政策執行效率有著重要理論價值和現實意義。本文在對政策執行力的理解的基礎上分析影響政策執行效力的可變因素，探尋提升政策執行效力的路徑選擇。

【關鍵詞】公共政策；執行力；可變因素

2004年3月，公共政策執行不力現象引起中央政府的高度關注。當時中國企業界熱捧的“執行力”概念，地方政府先行借鑒企業“執行力”概念，要求各級領導干部要強化執行的觀念領域拓展而提出“政府執行力”概念。

一、對政策執行力的理解

“執行力”概念首次在中央政府文件出現是2006年3月5日，國務院總理溫家寶在十屆全國人大四次會議上所作的《政府工作報告》。溫家寶在報告中提出：“建立健全行政問責制，提高政府執行力和公信力。”這表明，由地方政府先行倡導的“政府執行力”概念，得到中央政府的認可。

公共政策執行則是把公共政策從觀念內容轉化為實際效果，實現政策目標的一個動態發展過程。政策執行主體通過建立組織機構，運用各種各樣的政策資源，運用解釋、宣傳、實驗、實施、協調與監控等各種不同的行為方法，將政策從觀念形態的東西轉化為實際的執行效果，最終實現既定政策目標的一個活動過程。政策執行是一種動態的過程。

美國政策學者艾利森認為“在實現政策目標的過程中，方案確定的功能只占10%，而90%取決于有效的執行”。（1）因此，政策執行是否得力的主要判斷標準是政策執行效力。政策執行效力與政策效果側重不一樣，表現在：一是政策效果關注結果以結果為導向，效力關注政策執行質量及其影響因素，以過程為導向；二是效果有滯后性往往事后得出，而效力具有可控性，在政策執行的過程中通過改變政策執行質量的變量來改進政策執行；三是效果是單一指標：而效力是綜合指標。

政策執行是在政策制定完成之后，將政策由理論變為現實的過程。主要包括：①設置政策執行機構；②政策執行資源配置；③政策宣傳；④政策分解；⑤政策試驗；⑥政策實施。可見，政策執行過程復雜多變，研究政策執行的效力主要研究可能影響政策行效力的因素以及它們之間的微妙關系。

二、影響政策執行效力的可變因素

馬茲曼妮安和薩巴蒂爾建立的政策執行影響因素研究模式給我們提供了借鑒。模式里政策執行效力相關變量體現在：

一是政策問題的可處理程度，包括執行的技術難度、調適行為的多元性、調適對象人數、調適對象的行為改變程度四方面。

二是組織執行的能力，包括行政命令是否明確、因果分析是否充分、財政資源是否充分、執行機構內部以執行機構與其它機構之閣溝通協調是否充分、執行機構設置是否合理、執行人員是否充分、與執打無直接關系的外界人士是否參與與接觸七方面。

三是社會相關因素，包括社會經濟條件與社會水平、民眾的支持、資助團體的態度與資源、最高權威的支持、執行人員的工作熱情與領導藝術五方面。

結合以上綜合分析，影響公共政策執行效率的可變因素可概括為四方面。政府管理體制（中央地方關系和人事管理體制）、政策本身（政策形成的程序是否科學）、執行組織（權責清晰程度和組織體系的完善程度）、執行人員（黨政一把手和基層執行人員）。

三、提升政策執行效力的路徑選擇

公共政策的執行力強是“軟件”“硬件”共同起作用的結果。軟件指的是公共政策執行主體的綜合素質以及文化環境等非制度性的因素。硬件指的是能給政策執行者提供系統有效的約束框架、體現法制和理性能實現行政的剛性化管理的制度。

（一）加強執行主體能力與素質的培養

具體政策各種各樣，黨政領導和政策推行者在政策執行中擁有很大的裁量權，但是不同的政策執行人員在知識、經驗、智力、觀念、利益、性格和觀察問題的角度等方面存在差異，在政策執行過程中出現意見分歧、利益矛盾和沖突摩擦往往給政策執行帶來種種障礙。因此，中國公共政策的執行越來越注重人的因素，對人的因素的規定越來月細致和規范。

（1）要提高思想政治素質。增強大局觀念，防止和克服以權謀私、地方保護主義和部門保護主義；強化職業道德，提高自律精神，規范執行行為，自覺抵制以權謀私、弄虛作假和政治腐敗。（2）是提高其理論水平，用科學的理論武裝頭腦，指導工作，善于辯證思維，以大局、戰略為重，防止和克服短期行為。（3）是要提高其業務素質。要拓寬知識面，調整知識結構，補充薄弱環節，提高綜合分析、判斷的能力。應貫徹權力與責任的意識，不能出現有權無責、有責無權的現象。（4）執行者應成為人民群眾利益獲得的保衛者。在公共政策執行的動態過程中，執行者必須承擔相應責任，擁有一定的權力。積極貫徹“全局意識，執政為民的思想，牢固樹立群眾利益無小事的觀念.要把公共政策帶來的合理合法利益擴散到民眾之中。

（二）完善執行組織體系的確立

執行組織掌握著實施政策的方法、技術和資源，是聯系政策決策者和廣大政策對象的橋梁。合理的組織結構是達成政策目標的保證，能積極主動和創造性的執行政策，不合理的可能抵制政策或鉆政策的空子而造成政策執行問題產生或政策執行天折。因此，政策執行組織是影響政策執行效力的重要變量。

根據現代組織管理理論，一個完整的組織體系應該包括決策機構、執行機構、信息機構、咨詢機構和監督機構，缺少任何一個環節都會對之整個行政系統帶來不利的影響。

1、加強信息溝通機制

從控制論的角度來分析公共政策執行公共政策執行過程實質上是一個有效的信息流通過程。政策信息的不對稱或溝通渠道受阻都將嚴重影響公共政策執行。

一是全面運用電視、網絡、通訊、新聞發布會、報紙、雜志、廣播等信息傳遞工具，建立網絡化模式，加強中央和基層的信息溝通，縮短溝通距離，提高溝通效率，實現溝通渠道的扁平化。二是擴大信息公開范圍。我國政府信息公開還處于較低的發展水平。因此，為了保證公共政策的有效執行，應整合資源，使信息管理系統化、現代化，制度化，從而擴大政府信息的公開范圍。三是健全中央和地方政府間的溝通機制。從中央制定出公共政策到基層政府執行政策，繁瑣的中間環節是政策出現執行偏差的重要原因，正確發揮中間環節的信息傳遞作用和對基層的監督功能同樣重要，不能僅僅將中間層級的工作落實在傳達中央政策和對下級例行檢查等方面。

2加強監督機制。美國著名行政學家埃莉諾·奧斯特羅姆指出：“在每一個群體中，都有不顧道德規范、一有可能便采取機會主義行為的人，也都存在這樣的情況。其潛在收益是如此之高以至于極守信用的人也會違反規范。因此，有了行為規范也不可能完全消除機會主義行為。”這就突出了監督存在的必要性。政策監控是政策運行中不可缺少的環節和手段，政策監控機制不健全表現在政策執行過程中缺乏政策的監督，政策執行效果缺乏明確的考核以及政策執行結果缺乏必要的賞罰措施。一要保證監督獨立性，提高監督權威，二要改進行政問責制度。

公共政策執行直接關系到黨和國家路線、方針、政策的有效落實，關系到和諧社會的構建進展程度。關于公共政策執行力的研究正是為我國執行現狀尋找出路，提升執行力必能糾正執行偏差，使公共政策執行順利進行，百姓的公共利益得以維護，那么我黨的執政地位也必將更加牢固。

【參考文獻】

[1] 曹堂哲.公共行政執行的中層理論——政府執行力研究[M].北京：光明日報出版社，2010.

[2] 埃莉諾·奧斯特羅姆.公共事物的治理之道[M].上海：三聯書店出版社，2000.33.

[3] 丁煌.政策執行阻滯機制及其防治對策「M」.北京：北京人民出版社，2002.