政府間關系視角下的養老保險“全覆蓋”計劃的實踐與思考

于繁苓

【摘 要】《人力資源和社會保障事業發展“十三五”規劃綱要》把“實施全民參保計劃”，即“我國要基本實現法定人員全覆蓋”列為重要的目標之一。養老保險制度的全覆蓋是實現我國全民參保的必由之路。本文運用政府關系視角，分析養老保險全覆蓋計劃的實施中存在的問題，包括養老保險欠費和斷保問題嚴重；參保資源底數不清晰，保險關系轉移接續不暢；養老保險制度本身存在城鄉分割、群體分割以及地區分割等問題，導致保險的公平性弱化；養老保險未能給公眾提供穩定的安全期，公眾對養老保險的信任度不夠，參保積極性不高。通過分析中央—省—市三級政府之間和城市政府之間特有的互動關系，可以發現每一級政府在養老保險全覆蓋計劃實施以及創新的過程中的重要作用，要想更好的推進養老保險計劃的全面覆蓋，必須要要進一步明晰思路和目標，增強民眾心理安全預期；要加大養老保險資金信息公開力度；完善激勵機制；加強國家層面的頂層制度設計。

【關鍵詞】政府間關系；全民參保；養老保險

“十三五”時期是我國全面建成小康社會的決勝階段，我們必須緊緊圍繞這一奮斗目標來制定新時期的規劃，所以應該特別重視人民生活水平和生活質量的普遍提高，增進人民的福祉。為實現全體人民共同進入全面小康社會，我們必須通過實施“全民參保計劃”普遍提升人民的生活水平。養老保險的全面覆蓋是實現全民參保的必由之路，目前我國參加養老保險的人口超過了8.4億，目標群體覆蓋率達到百分之八十，距離真正意義上的的“養老保險全面覆蓋”還有很大的距離。同時，養老保險有著為全民解除后顧之憂、為民生托底的任務，也是農業轉移人口市民化的現實需求，所以實現養老保險基本全覆蓋的任務十分迫切。

政策擴散，即政策創新的擴散，早期的定義是指一項新政策通過一段時間，經由一定的渠道，在一個社會系統的成員之間交流和傳播的過程。1在我國，地方政府通過社會政策創新，來回應當地社會民生需求，并為其他地方政府以及全國性政策方案提供借鑒。可見，“全國統籌協調的社會福利體系的建立，是在社會政策創新的基礎上經由地方逐漸擴散到全國的過程，而“以點帶面”是這一過程的基本特征。‘以點帶面的政策擴散過程不僅是地方政府的自發實踐，也不僅是地方政府的政策執行，而是在不同層級政府的共同參與下逐步實現的。因此，我們可以探索不同層面的政府間關系對于社會政策擴散的影響，”深入探討如何通過各級政府的積極配合，更好的落實養老保險的全面覆蓋。

一、政府關系視角下養老保險全覆蓋計劃的實踐情況

從政府關系視角來看，養老保險全面覆蓋的實施是典型的“由點到面”，首先有中央政府提出目標，之后幾個地區和城市進行試點并開展工作，再推廣到全國范圍內。

從計劃實施至今，我們已經為養老保險的全面覆蓋提供了良好的條件，首先是“十三五”規劃提出來“共享發展”的理念，并且積極開展了全民參保的登記計劃，并且提出了明確的全覆蓋人員的范圍。其次，《社會保險法》相關法律法規以及配套法規的陸續出臺和日趨完善，為擴大養老保險覆蓋面打下了牢固的法律基礎。此外，近年來，養老保險經辦管理服務更加規范化，并且“互聯網+”的加入為養老保險登記提供了技術支持，使養老保險的管理更加專業化。最后，各個先行試點地區取得了初步成果，為在全國范圍內開展奠定了實踐基礎。

二、實現養老保險全面覆蓋需要突破的瓶頸

1、參保資源底數不清晰，保險關系轉移接續不暢

導致參保資源底數不清現象，主要原因有兩方面，一方面是短保和欠費問題增多，另一方面，是法定規定范圍定義模糊。

2、城鄉分割、群體分割以及地區分割等問題，導致保險的公平性弱化

自從我國實行退休養老金制度以來，公平性問題就一直存在爭議。養老保險制度原來按照行政事業單位比企業單位高人一等的雙軌制來運行，雖經過多次調整，差距仍舊很大，即使取消雙軌制度，但是城鄉分割、群體分割以及部門分割等問題，依然使養老保險制度有失公平。

3、公眾參保積極性不高

我國雖然堅持養老保險制度的改革，不斷完善養老保險體系，但是公眾的參保積極性卻普遍不高。主要有因為公眾參保意愿低以及繳費壓力過大。

三、突破養老保險全覆蓋計劃瓶頸的辦法

要想突破養老保險全覆蓋實施進程中的瓶頸，就要分析中央—省—市三級政府之間和城市政府之間特有的互動關系，可以發現每一級政府在養老保險全覆蓋計劃實施以及創新的過程中的重要作用，要想更好的推進養老保險計劃的全面覆蓋，必須要要進一步明晰思路和目標，增強民眾心理安全預期；要加大養老保險資金信息公開力度；完善激勵機制；加強國家層面的頂層制度設計。

1、增強民眾心理安全預期

要想增強民眾心理安全預期，必須要作實養老保險個人賬戶。首先應該明確政府責任，化解轉軌成本。應當加大財政投入力度變現部分國有資產，利用國有股減持或出售中小企業、國有土地和廠房等來進行籌資。三是發行社會保障國債、彩票及開辟一些特殊稅種來籌集資金。

2、要加大養老保險資金信息公開力度

為吸引更多的人加入養老保險，要不斷加大養老保險信息公開的力度。公開內容應該涉及基金收支總金額，發放總金額，參保總人數，養老保險總人數等方面，并且通過及時、準確、高效發布信息，切實保障人民群眾對養老保險信息的知情權、參與權、表達權、監督權。

3、完善激勵機制

目前正在進行的全民參保登記是實現養老保險全面覆蓋，從而實現我國社會保障全覆蓋的基礎工程。參保登記必須準確有效實事求是，不能演變成形式主義。

4、加強國家層面的頂層制度設計

加強國家層面的頂層制度設計，堅決避免制度設計的城鄉分割、地區分割、群體分割、部門分割，避免制度碎片化，從而為建立符合我國國情的社會保障制度奠定基礎。

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