地方環境立法創新的基礎與空間

文|李小紅 寧凱惠

環境保護一直是地方立法的重點領域之一，《立法法》將地方立法權擴展到設區的市并明確環境保護為地方立法的基本領域之后，地方環境立法更是快速發展，近幾年的地方環境立法數量和質量都上了新臺階。創新是地方立法的基本要求，地方環境立法以貫徹落實國家環境法律和行政法規為使命，也需要不斷創新才能真正完成這一使命，并保持自身活力，引領并服務于地方環境保護實踐。

地方環境立法創新的重要意義與雙階層級

社會不斷發展變化，環境保護的社會需求和實現條件也在不斷變化，環境法律制度需要不斷創新發展，才能適應社會實際需要并保持預見性、引領環境保護實踐。相對而言，國家立法需要更加抽象并保持穩定性，地方立法則應當在國家法的框架下不斷創新、發展新制度、完善具體規則，為國家法的發展探索可能的空間。基于這一定位，創新是地方立法的活力之源、立足之本，地方環境立法也須立足于制度創新完成落實國家環境法律法規的任務。

地方環境立法的創新應當在位階高低不同的兩個層次展開。一是操作性的創新，即針對國家法律和行政法規已經規定的制度，展開具體的操作規則設計，形成環境行政管理的具體操作規則。二是開拓性的創新，即在國家法律和行政法規未規定明確制度的領域，根據法律基本原則和實踐需要，進行創設性的制度試驗，填補國家法上的制度空白。前者是經常被忽視但其實具有重要價值、對環境保護實踐具有決定意義的創新；后者是更具有典型性、通常所理解的創新，但須把握一定的限度。地方環境立法不能忽視或者偏重其中的一個方面，應當兩者兼顧、相互配合完成地方環境保護法律制度的構建。

在充分認識地方環境立法創新的意義，把握不同層次的創新的基礎上，需要厘清地方環境立法創新的基礎，才能充分發掘地方環境立法創新的空間，制定高質量的地方環境立法、推動我國環境保護工作順利開展。

地方環境立法創新的基本理念和法律依據

地方環境立法創新需要建立在貫徹法律基本原則、適應環境保護實踐、依據上位法基本規定的基礎之上。

地方環境立法創新不能脫離地方環境保護實踐。地方環境立法創制或者細化環境法律制度的目的在于規范、約束和引導環境保護實踐，脫離實踐的立法創新將成為無本之木、無源之水，無論理論上多么自洽都不能算有意義的創新。地方環境立法的創新應當立足于各地的環境保護實踐需求，根據本地的資源稟賦、環境基礎、產業結構以及社會期望等現實因素展開，立足于解決本地已經出現的環境保護、資源開發利用問題以及環境保護相關社會糾紛，并通過預測環境保護的未來方向引領本地的產業發展、不斷改善本地的環境質量、提升自然資源保護水平。在這一過程中需要對國家法的細化和解釋做出適應本地特征的選擇，根據本地實際需要選擇重點的環境保護立法領域，解決當地與環境相關社會矛盾和問題。

地方環境立法創新不能違背法律的基本原則和精神。法律的基本原則和精神是地方立法創新的軟約束，在地方環境立法中必須避免違背法律基本原則和精神的規則出現。由于地方立法的規則更明確、操作性更強，很容易被作為直接的依據加以執行和運用，一般人也難以判斷其是否違反法律原則和精神。因此，地方環境立法的制定者更應當嚴格把關，在深入理解、準備把握法律基本原則和精神特別是環境法律原則和精神的基礎上，設計具有創新意義的地方環境法律制度。

地方環境立法創新不能突破上位法的要求和限制。上位法的規定構成地方立法創新的硬約束，與上位法規定相沖突的地方立法規定是無效的。在上位法確定的制度框架之下，地方環境立法可以開展科學合理、適應實際的制度創新。具體來說，需要在這幾個方面遵守上位的約束。一是不能違背上位法的制度目標。環境法律制度都有特定的目標。地方環境立法對上位法制度的細化規定需要有利于制度目標的落實，在效率和公平方面都不能與上位法背道而馳。二是不能擴大上位法的約束范圍。法律法規確立的制度都有相對明確的主體范圍、事務范圍，地方環境立法在制定具體規則時不能隨意擴大上位法約束的主體范圍，增加單位和個人的法律義務；也不能“搭便車”增加制度約束的事務范圍，將不符合上位法規定的事務納入法律禁止或者限制的范圍。三是不能遺漏上位法的限制性規定。當然，在上位法規定比較抽象、需要具體化為地方立法規則的時候，地方立法制定者可以做出一定的取舍選擇，但這些取舍一定要立足于對上位法規定的合理解釋，盡量遵從上位法的立法本意，有助于實現其制度目標。

地方環境立法創新的基本定位和重點領域

明確了地方環境立法創新的基礎，還需要進一步發現其創新的空間、具體做好地方環境法律規則的設計。具體來說，地方環境立法的創新需要明確其針對具體制度、填補立法空白的基本定位，并且根據各地實際需要確定具體的地方環境立法重點領域。

地方環境立法應當堅持針對具體制度設計創新性的操作規則、針對上位法的立法空白設計創新性的引領制度，在地方立法創新的兩個層次上都有作為。首先，地方環境立法要致力于貫徹落實《環境保護法》以及各環境單行法、環境行政法規規定的基本制度。基于這一定位，地方環境立法特別是設區的市不宜再制定與國家法對應的地方立法，而應當針對國家法規定的基本環境保護法律制度，制定具體制度操作規則。其次，地方環境立法應當在國家法未規定的制度領域下功夫，創制實驗性、前瞻性的環境保護制度，為國家立法積累經驗、填補當前的上位法立法空白。當然，填補立法空白的地方立法須注意其創新不違背法律原則和精神，開展雖無直接法律依據但有抽象法律依據的創新。

基于上述分析和當前地方環境保護、環境立法的實踐，可以從不同角度發掘和確定地方環境立法的重點領域，各地已經開展的環境立法基本反映了社會的環境法制需求，但也需要更具前瞻性和理論高度、更切合實際的調整。綜合來看，環境行政處罰的職權分配和規范約束、環境標準和總量控制等環境法基本制度的操作規則、各地特殊自然區域的保護等應當成為地方環境立法的重點領域。