公共安全管理視角下的城市人防體系建設探討
——以Z市為例

安志放 徐勝洋

近年來，我國經濟持續快速發展，城市化水平不斷提高，各種突發事件頻頻發生，城市公共安全面臨著嚴峻的考驗。公共安全管理發端于戰爭中的民防（人防），城市人防體系建設亦成為公共安全管理的重要內容。習近平總書記在第七次全國人民防空會議上指出，“人民防空是國之大事，是國家戰略，是長期戰略”。從公共安全管理的角度探討如何加強城市人防體系建設，不僅事關國家安全和戰略全局，而且對于確保實現城市的整體安全意義重大。

城市人防體系建設與公共安全管理的關系

（一）公共安全管理發端為民防

人防，“即人民防空，是指動員和組織人民群眾防備敵方空中襲擊、消除空襲后果所采取的措施和行動”；而國際范圍內多把民眾參與實施的防空與平時救災相結合，稱為“民防”。公共安全管理是在政府設立專門管理機構，或以明確原有機構的公共安全管理職責為肇始的。第一次世界大戰期間西方國家因戰爭需要而創設的民防組織，成為公共安全管理機構最早的雛形，為之后建立公共安全管理體系奠定了基礎。特別是在20世紀90年代初，也就是冷戰結束后，西方國家對民防組織的機構設置、職責范圍、行動經費等做出重大調整，把應對戰爭的單一防空任務轉到防戰、防空、防災、防險等多重任務上來。這其中最具代表性的當屬新西蘭民防部，它在全世界率先承擔了國家公共安全管理的全面領導責任，并一直沿用“民防” 的稱謂。

（二）城市人防體系建設是公共安全管理的重要內容

公共安全管理是行政公權在公共安全領域中的適用過程，其實質是政府公權用于公共安全的保持、保護和恢復。民防（人防）部門作為政府維護公共安全的職能部門之一，肩負著保障公共安全的職責，理應在公共安全管理中發揮作用。將城市民防（人防）體系建設納入公共安全管理中，將戰時防空抗毀與平時防災抗災有機結合，也正是世界各國的普遍做法。在經濟社會轉型并飛速發展的當下，各類突發事件越發呈現紛繁迭出的態勢，《中共中央、國務院、中央軍委關于深入推進人民防空改革發展若干問題的決定》（中發〔2014〕15號）首次明確提出“戰時防空、平時服務、應急支援”是人民防空使命任務。因此，推進城市人防體系建設，既是國防建設的需要，也是公共安全管理的需要，不僅有利于城市平時發展經濟、完善功能，還有利于提升城市的綜合防護能力。

Z市現有人防體系建設的基本情況概述

（一）組織指揮體系

Z市人防辦是Z市國防動員委員會的常設辦事機構，是Z市政府人民防空工作的主管部門，是一個獨立的正縣級單位，受Z市政府和Z市警備區的雙重領導。其設有指揮通信處、工程建設管理處、政策法規處、計劃財務處、人事處、秘書處等6個處，人防工程綜合管理處、地下商城管理處、人防指揮信息保障中心和人防工程質量監督站4個下屬事業單位。各區縣分別設有人防辦，縣級以下則沒有設置人防專職部門，鄉鎮、社區一級主要靠分管國防、武裝的部門兼職開展人防工作，村居一級主要靠人防志愿者開展人防工作。

（二）專業隊伍建設

人防專業隊伍是擔負防空防災任務的生力軍，是人防體系建設不可缺少的部分。早在2012年，Z市就按照《人民防空法》及《G省人民政府辦公廳、G省軍區司令部關于加強全省人民防空專業隊伍建設的通知》中“平時按城區人口1‰到3‰組建人防專業隊伍，戰時根據需要進行擴建”的規定，結合全市主城區人口數量比例，組建了含搶險搶修、醫療救護、防化防疫、通信信息防護、治安、消防、運輸等7支共5000余人的人防專業隊伍。為提高人防專業隊伍建設水平，Z市人防辦每年都會組織隊伍骨干集中開展2～3天的培訓。培訓內容以解讀相關文件、觀看人防演習專題片、觀看抵御空中威脅紀錄片以及邀請上級領導授課等方式為主，重點提高人防隊伍的專業理論水平。

（三）防護體系建設

Z市人防防護體系經過多年的建設和發展，取得了長足的進步。第一，人防工程建設。按照《人民防空法》第22條以及《G省人民防空條例》第10條規定，Z市以“以建為主，收建并重”的原則，開展人防工程項目審查審批工作，隨著城市地下空間的大幅擴增，人防工程數量隨之快速增長，收取的人防易地建設費滾動結余也逐年增多。諸多房開項目、院校、商場、地鐵等都按比例配建有人防工程，戰時人員疏散隱蔽防護能力不斷提升，但市人防工程人均面積較低，可容納人口占全市人口的比重也較低。現在所建人防工程平時主要作為地下停車場、超市、商場、地下通道等使用，做到了戰備效益、經濟效益和社會效益相結合。第二，人防指揮所建設。Z市已完成市級基本指揮所、機動指揮所、地面應急指揮中心及各區（市）縣機動指揮所建設，實現了通信系統設備互聯互通，尤其是在短波電臺寬帶化建設上取得了突破性進展。第三，人防音響警報建設。Z市人防音響警報器主要覆蓋在重點城鎮區域，警報覆蓋率沒有達到100%。不過，Z市人防辦已啟動《Z市人防防空防災警報系統建設規劃》，將逐步消除警報死角和盲區。為確保全市人防警報器保持良好戰備狀態，Z市人防辦要指導各區（市）縣開展警報器維護管理工作，對各臺警報器維護管理情況開展每季度一次的專項檢查。每年9月18日，Z市人防辦都要牽頭組織全市開展人防音響警報試鳴演練活動，以警醒市民居安思危，同時檢驗人防音響警報器是否正常運轉。

Z市現有人防體系建設面臨的公共安全管理困境

按照公共安全管理的發展趨勢及人防工作的使命任務，人防部門理應在公共安全管理中充分發揮作用，但Z市現有人防體系建設卻在公眾意識、體制、隊伍、防護等方面面臨著困境。

（一）意識困境：宣傳工作收效甚微，公共安全意識亟待提升

平時作為地下停車場的人防工程

和平時期人們的關注點自然會集中到經濟發展、生活質量提升等方面，國防觀念會隨著和平時期的延續逐漸淡薄。在這種背景下，公眾對人防知識了解程度普遍偏低，很多人連“人防”是什么都不清楚，甚至公共安全管理人員也存在將人防工作置于不顧的情況。《人民防空法》規定：“國家開展人民防空教育，使公民增強國防觀念，掌握人民防空的基本知識和技能。”依法開展人防宣傳教育是黨和國家賦予人防部門的重要職責。但在實際執行過程中面臨宣傳咨詢點無人問津，宣傳內容枯燥乏味、一成不變，宣傳工作走過場的困境。

（二）體制困境：組織指揮體系欠完善，未能實現資源優化配置

Z市人防組織指揮體系相對粗放，雙重領導的管理體制掣肘于軍地系統間的相互獨立性以及各級人防部門分屬不同機構，導致不能實現資源的優化配置和統籌調動。公共安全管理工作的開展，需要事先建立一套科學合理、行之有效的協調聯動機制，從而使各機構、各部門在日常管理和非常態應急的各個階段能夠各司其職、協調有效地運轉。盡管Z市政府把人防辦納入應急委成員單位，但人防辦沒有設置專門的防災減災部門，現有部門中也未具體明確其防災救災職責。Z市一直采用的是縱向單災種的應急體制，涉及部門多卻又條塊分割、各自為政，在重大突發事件發生后，往往是黨政軍領導親臨現場，隨即處置，缺乏有效的協調聯動機制對各部門分工協作予以規范和統籌。

（三）隊伍困境：專業隊伍建設較滯后，無法開展有效應急行動

專業隊伍整體能力素質是提高人防應急處置能力、快速反應能力、組織指揮能力、資源配置能力的關鍵因素，也是實施有效應急行動的核心所在。而Z市人防專業隊伍平時的建設較為滯后，實戰化訓演練也不充分，直接影響了其整體水平的躍升。Z市人防專業隊伍按照系統組建，其主要成員是在各系統各單位具有對口專業的人員，他們往往只參加各自對口單位針對本職工作獨立組織的訓練，缺乏針對人防內容的集中性訓練。而且常年延用一成不變的訓練內容、手段和方法，內容陳舊過時，手段方式單一。開展的人防訓練也多以理論訓練為主，實戰化訓練往往淪為口號，培養專業隊伍的協同合作能力和水平更是流于形式，人防訓練往往單純為了完成上級下達的目標任務，專業隊伍應急應戰能力始終停滯不前。面對復雜多變的安全形勢，一味延續這種低效落伍的訓練方式方法顯然跟不上整體環境變化的需要。此外，人防訓練須有大量經費、裝備、器材、場地等教學資源的支持和保障，但市財政并未將人防訓練經費列入年度預算，人防訓練有如“巧婦難為無米之炊”。

（四）防護困境：防護體系建設不到位，難以充分發揮人防作用

隨著Z市城市規模的不斷延伸擴展，大批項目需同步配建人防工程，但Z市現有政策存在執行漏洞和規定不明確之處，再加上涉及項目審批各職能部門之間溝通不暢，導致不少項目未經人防部門批準就已實施開工建設，致使人防工程無法修建，這種情況在下轄縣市中尤其嚴重，造成全市人防工程人均面積過低。同時，人防工程被認為是為戰時防護修建的，要對人防工程的位置、可以疏散的人員數量等信息予以保密，使得不少人不知道人防工程在哪里，災難發生后應該往何處躲。再者，Z市人防指揮所因其特殊機密性質決定了除非到戰爭爆發才會立即啟用，只能作為提高自身應對戰爭潛力的項目存在，一般突發事件發生時卻還達不到啟用條件，難以發揮平時應急指揮的作用。此外，人防音響警報器幾乎每年只在“9·18”演練活動中鳴響一次，且只是試鳴“預先警報”“空襲警報”“解除警報”三種信號，“災情警報”未列入試鳴范圍，廣大公眾對各類信號所代表的含義和應采取的措施知之甚少。而在突發事件發生確需發布警報信號時，人防部門自主鳴響權利有限，需層層報經市政府及上級人防部門決定，必定會耽誤最佳鳴響時機和救援時機。不少學校在開展應急逃生演練時，由于不清楚警報信號所代表的準確含義，就自行采用錯誤的警報信號進行演練，倘若真正遇到突發情況，錯誤的認知必然導致錯誤的行為，其危害性和危險程度可想而知。

基于公共安全管理的城市人防體系建設對策建議

通過分析Z市現有人防體系建設狀況及所面臨的公共安全管理困境，作為公共安全管理職能部門之一的人防部門，應正視自身存在的問題，積極尋求城市人防體系建設的新思路。

（一）主動作為拓展社會服務功能

現代城市人防體系的不斷完善和持續運轉需要系統內部高效協調的運作和外部社會廣泛的支持和參與，良好的內外部環境是不可或缺的基礎條件，也是逐步提高人防部門地位和影響力的必經之路。首先，人防部門在公共安全管理中應主動作為。在市政府和軍事機關的領導下參與公共安全管理工作的規劃、計劃和組織協調，為突發事件應對提供相應保障，發揮保障機構的作用。通過利用自身資源和優勢為維護公共安全保駕護航，進一步拓寬涉足的公共安全領域，其次，人防部門需廣泛開展人防宣傳教育，全面提高公眾的憂患意識，增強全民國防觀念和人防意識，掌握自救互救基本知識和技能，最大限度地減少人員傷亡和財產損失。在每年的人防音響警報試鳴演練中將“災情警報”列入試鳴范圍，在社區和基層單位廣泛開展應急逃生演練和自救互救技能培訓，逐步提高人們的公共安全意識和防空、防災、避險能力。不斷擴大社會影響力，提升人防地位，逐步營造重視人防、支持人防、參與人防建設的良好社會氛圍。

（二）建立高效人防組織指揮體系

建立高效的組織指揮機構無疑是公共安全管理實踐的關鍵所在。從Z市以往重大突發事件的處置行動中可以看出，軍隊仍然是應急救援隊伍的骨干力量。因此，構建軍地聯合指揮體系無疑有利于綜合協調政府和警備區的各種資源投入到行動中。在重大突發事件發生后，可由市政府主要領導任總指揮，同級軍事機關領導任副總指揮，人防部門集結各部門開展綜合協調、組織與指揮，迅速整合聯動多方資源，形成快速聯動、快速反應的聯合響應機制。盡管當前Z市的市級機構還無法實現對所有突發事件都進行統一的協調、組織和指揮，但人防部門可以發揮軍政共同領導的優勢，未來在有效聯動軍政資源方面進行嘗試。

（三）不斷加強應急專業隊伍建設

在Z市，人防、公安、消防、交通、衛生等部門都下設各種應急專業隊伍，如果可以將這些分散組建、多頭管理的專業隊伍整合成一支專業專職的綜合救援力量，那么既可以避免重復建設，又方便統一調用資源、施行演訓和管理設施裝備，應急能力勢必得以極大提升。在突發事件頻發的大背景下，應急專業隊伍訓練必須遵循和順應形勢發展需要，以公共安全管理為導向，不斷更新和充實訓練內容，創新訓練方式方法，著力提高訓練實戰化成效，如針對防空防災對象，設置不同環境和條件安排演練活動，使訓練貼近實戰，力求訓練成果能夠直接用于消除空襲和災難后果行動。當然，應急專業隊伍建設是一項實現國家長治久安的長期工作，需要不斷投入、持續建設，需要人力、財力、物力的強有力支持，不斷改善保障條件，才能提高人防訓練實戰化水平。

（四）逐步建成人防綜合防護體系

現代城市人防要實現有效的公共安全管理，必須有完善的防護體系作為支撐。一是要加強人防工程建設與管理，盡快修訂和完善人防工程建設相關法規制度，規范審查審批，確保人防工程建設質量，強化人防工程維護管理。同時，要將人防工程規劃納入城市總體規劃，實現人防工程建設與城市建設的融合發展。二是要改造升級人防指揮所。積極推進市級基本指揮所、機動指揮所、地面應急指揮中心及各區（市）縣機動指揮所的升級改造，有效利用指揮信息戰備資源，為公共安全管理提供指揮信息平臺、備份平臺或技術支持，與政府應急管理部門互聯互通，實現資源共享。三是要建立防空防災一體化警報機制。將防空警報資源推廣運用到防災預警領域，實現預警信息多渠道統一發布，拓寬警報發布的覆蓋面，確保時效性和準確性。

總而言之，我們要切實從“國之大事”的高度，從國防建設與公共安全管理的需要出發，深刻認識人民防空的重要性，不斷推進城市人防體系建設。