侯建盛

經過多年的脫貧攻堅，重慶市特別是三峽庫區的廣大農村實現了全面發展，農村面貌得到了很大改善，絕大多數貧困戶已經脫貧，鄉村振興已經全方位展開（圖1）。但受多種因素影響，災害始終是懸在農村可持續發展過程中的“達摩克利斯之劍”，始終影響著廣大群眾的生產生活。因此，在推進脫貧攻堅和鄉村振興中提升農村防災減災能力，有效防范和化解災害風險，降低和減輕災害損失，是促進貧困人口穩定脫貧和農村長遠發展的治本之策之一。

庫區農村防災減災存在的主要問題

貧困和災害總是相伴而生的。由于貧困地區農村的脆弱性更高，因此更容易受到災害的侵襲，災害過后，發達地區依靠其資金優勢很快恢復，而貧困地區依靠自身能力則很難恢復到災前的生活水平。災害的發生加深了貧困地區的貧困程度，破壞了人們正常的生產和生活秩序，導致因災致貧、因災返貧。

（一）庫區貧困農村的災害風險多

重慶市，特別是三峽庫區的廣大農村經濟條件比較差，多處于比較落后和貧困的狀態，山高坡陡，地形破碎，河流水系發育，山地丘陵面積超過90%，水土流失比較嚴重，自然災害發生頻繁，造成房屋倒損、農作物減產、田地損毀等，嚴重影響著農村的生產、生活，長期威脅著廣大農村的安全發展。

1.地質災害風險。三峽庫區農村多處于山高坡陡的山區，地質災害隱患點量大面廣，極易發生滑坡、崩塌、泥石流等。如2018年5月20日凌晨，武隆區石橋鄉八角村茍家堡組發生滑坡，造成5人死亡、1人受傷。

2.暴雨災害風險。三峽庫區地處亞熱帶季風氣候區，氣候濕潤多雨，年平均降雨量在1250毫米左右，雨量充沛，多集中在6—8月，極易形成暴雨。如2014年8月底渝東北地區遭遇大暴雨，最大降雨量287.5毫米，造成巫山、云陽等12個縣（區）75.5萬人受災，10人遇難，25人失蹤，直接經濟損失5.9億元。

圖1 三峽庫區巫山縣地貌

3.干旱災害風險。三峽庫區雖然降雨量大，但由于山區的喀斯特地貌特征，很難蓄住水，瞬時來水瞬時走，長時間不降雨，不少地方易出現伏旱、伏秋連旱、冬春連旱等現象，農作物大面積、大幅度減產。如巫山縣自2018年7月以來連續40多天沒有區域性降雨，同時持續37℃以上的高溫天氣，農作物大面積干枯。

4.其他災害風險。農村地區還面臨著森林火災、地震災害、冰雹災害、農業病蟲害等風險。

（二）庫區貧困農村的防災意識差

貧困山區農村由于普遍文化水平較低，受傳統觀念影響較深，對災害的認識常停留在“天意”“不可避免”等消極被動的層面，防災減災意識淡薄，認知水平較低，缺乏對災害的客觀認識，缺乏應對災害的基本常識和技能。

1.災害影響考慮很少。在鄉村建設進程中，普遍不考慮災害對本地的影響和危害，基礎設施、房屋建筑、生活設施等建設往往忽視防災減災因素，抵御自然災害的能力較低，一旦災害發生，所帶來的損失往往抵消了多年建設的成果。

2.自然生態破壞嚴重。農民對自然不尊重、不敬畏，農村自然生態環境不斷受到各種挑戰，森林遭受砍伐，植被遭受破壞，水土不斷流失，脆弱的生態走向失衡。

（三）庫區貧困農村的抗災能力弱

貧困山區農村一般都建在偏僻的地方，自然條件惡劣、地理環境封閉，山高路陡，地形復雜，村落零散分布、自由發展。隨著海拔的升高，人口數量、人口素質以及基礎設施狀況逐步下降，村落出行能力、就醫能力、就學能力、信息交流能力等不斷降低，農村整體抗災能力比較弱。

1.基礎設施抗災能力弱。農村的道路、供水、電力、通信等基礎設施建設不完善，部分質量比較差，后期管護跟不上，特別是山區道路基本都是盤山路，很多通村通鄉道路的邊坡沒有得到有效治理，受降雨影響邊坡極易滑落造成道路堵塞和中斷。

2.農民住房抗災能力弱。一些老屋年久失修，部分新建房由于選址不當、地基不牢、設計不到位、質量不過關等致使房屋存在很大安全隱患（圖2、圖3）。

3.農業生產抗災能力弱。海拔較高地方土地的坡度超過25度，水源缺乏，灌溉很難保障，農田水利等基礎設施不配套，基本靠天吃飯，遇上洪災或旱災基本顆粒無收。

（四）庫區貧困農村的救災難度大

貧困山區農村的青壯勞動力普遍外出務工，留在村里的多為老人、婦女和孩子，自救能力弱，普遍缺乏救災能力。同時由于道路等基礎設施比較差，災害發生后，極易形成信息孤島、救援孤島，不能得到及時的救援和救助（圖4）。

1.農村救援力量弱。由于人力缺乏，災害發生后，很難在第一時間組織起有效的救援，許多情況下要依靠外界的救援，錯過了最佳救援時間。很多村莊也沒有儲備必要的救災物資，受災群眾可能長時間得不到有效生活保障。

圖2 年久失修的房屋

圖3 無圈梁構造柱的新建磚房

圖4 山高路陡

2.外部救援及時性較差。很多農村地處偏遠山區，交通不便，同時由于可能的通信電力中斷，導致受災后災情上報遲緩，外界很難及時了解農村的受災情況，救援人員調遣、救災物資調運等有時候不能做到精準，在一定程度上延誤了救援速度，影響了救災效率，可能導致災害規模的擴大。

3.高技術手段缺乏。從目前看，救援多采用地面行車進入受災地區的模式，遇到道路中斷，就步行前往。由于缺乏直升機、無人機等工具，不能快速將救援人員、救災物資運達受災區域。

加強庫區農村防災減災工作的幾點建議

災害與貧困互為因果。我們要深入貫徹落實習近平總書記關于扶貧工作和自然災害防治的重要論述，將做好農村防災減災救災工作與打贏打好脫貧攻堅戰、實施鄉村振興戰略一同規劃、一同部署、一同落實，著力防范和化解災害風險，夯實貧困人口穩定脫貧基礎，保護好生命財產安全，防止因災致貧、因災返貧，實現減災與扶貧工作的互促共贏，實現鄉村有序發展和減輕災害損失的雙重效果。

（一）強化庫區農村災害風險意識

習近平總書記指出，同自然災害抗爭是人類生存發展的永恒課題。三峽庫區農村面臨著很多的災害風險，近年來也發生了不少突發性災害事件。今年1月21日，習近平總書記指出，堅持底線思維，增強憂患意識，提高防控能力，著力防范化解重大風險，打好防范和抵御風險的有準備之戰。

1.強化災害風險意識。要充分認識防范和化解庫區農村重大災害風險的重要性和緊迫性，堅持以人民為中心的發展思想，切實做好應對風險的思想準備、組織準備、機制準備、人員準備和物質準備等各項工作。

2.強化組織領導。要按照習近平總書記“兩個堅持、三個轉變”的防災減災要求，進一步增強憂患意識、責任意識，加強三峽庫區農村防災減災工作的領導，落實責任、完善體系、整合資源、統籌力量，切實提高農村和群眾的防災減災能力。

3.強化風險調查評估。要做好庫區農村災害風險調查和隱患排查，摸清底數，建立災害風險數據庫，并針對具體災害風險和隱患，精準施策，采取消除、防控、避讓等減輕災害風險的具體措施。

4.強化人與自然和諧共生理念。要在庫區農村建設中尊重自然、敬畏自然，協調好人類活動、生產建設與自然之間的矛盾，將防災減災與人們日常的生產、生活行為相聯結，通過促進人與自然的和諧共處來降低災害的脆弱性，實現防災減災和鄉村發展雙贏。

（二）提升庫區農村防災減災能力

黨的十九大提出“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的鄉村振興戰略總要求，讓農業成為有奔頭的產業，讓農民成為有吸引力的職業，讓農村成為安居樂業的美麗家園。提升群眾的獲得感、幸福感、安全感，首先應該是安全感，美麗村莊首先應該是安全村莊，有了安全感，獲得感才有保障，幸福感才會持久。這就要求我們在鄉村振興中要著力提升農村的安全水平，建設平安鄉村，提高農村地區抵御災害和自我發展能力。

1.積極開展庫區農村防災規劃工作。鄉村振興在編制鄉村規劃時要充分考慮災害風險，可將農村防災規劃作為其專項規劃之一，從災害環境與風險評估、鄉村空間分布與安全布局、鄉村道路網絡布局、鄉村承災空間控制、應急避災空間布局、鄉村防災設施等方面進行設計，防止鄉村災害的發生或減少災害對鄉村造成的不良影響。

2.加強庫區農村災害防治工程建設。按照中央財經委員會第三次會議要求，結合三峽庫區農村實際，積極申請國家項目和資金，推進實施災害風險調查和重點隱患排查工程、重點生態功能區生態修復工程、災害易發區房屋設施加固工程、防汛抗旱水利提升工程、地質災害綜合治理和避險移民搬遷工程、自然災害監測預警信息化工程等，著力提高三峽地區農村的災害風險防范能力。

3.加強庫區農村基礎設施抗災保障能力建設。在建設農村和偏遠地區的道路、電力、通信等基礎設施時，要充分考慮當地災害的影響因素和冗余度。基礎設施要具備一定的抗災能力和快速修復能力，為當地防災減災救災提供良好條件，避免災害損失擴大。

4.加強庫區農村農業設施抗災保障能力建設。加強農田水利設施建設，因地制宜建設水庫、山坪塘和蓄水池等，完善排灌節水等配套工程，提高抗旱能力和水資源利用效率，確保農業生產用水。同時加強重大農業氣象災害的監測預警，積極開展抗旱、防雹等人工影響天氣作業，為農業抗御旱災、保障糧食安全提供有效服務。

圖5 符合抗震要求的新建磚房

5.加強庫區安全住房建設。安居才能樂業，住房安全是老百姓安身立命的根本（圖5）。從防災減災角度看，目前脫貧攻堅中比較突出的一個問題，就是少數農村的選址建房仍不科學，存在較大的災害風險。農村建房要納入監管體系中，應注意以下四個方面：一是把好選址關，選址要避開軟土層、巖溶塌陷、滑坡體、排水溝、沖溝等災害易發區。二是把好設計關，正規設計，圈梁構造柱不能少。三是把好地基關，地基固則大廈堅，地基松則大廈傾。四是把好質量關，水泥砂漿鋼筋標號要達標。

（三）提升庫區農村防災減災保障體系

根據三峽庫區的區位狀況和農村特質，按照主動防災、充分備災、科學救災、有效減災的要求，逐步構建農村防災減災保障體系，切實保障人民群眾生命財產安全，維護社會和諧穩定。

1.加大庫區農村防災減災體系建設的投入。要不斷加大農村防災減災公共設施建設的投入，逐步消除農村防災減災體系建設滯后造成的災害隱患，提高人民群眾的安全感。

2.強化庫區農村防災減災教育。加強農村特別是多災貧困地區防災減災宣傳教育和培訓演練，提升農村群眾的防災意識和自救能力。利用農村的學校、村委會等公共設施規劃建設一些應急避險點。

3.完善庫區農村應急救災物資儲備網絡。在鄉鎮和偏遠鄉村建立物資儲備點，配備一定數量的帳篷、彩條布、發電機、衛星電話等物品，確保受災群眾及時得到救援和救助。

4.加強庫區農村救援力量建設。建議由鄉鎮政府聯合鄰近村莊的年輕人組成志愿者救援隊伍，組織開展必要的培訓和訓練，可在災后第一時間開展救援行動。逐步在各縣（區）建立直升機/無人機救援基地，積極打造空中救援力量。

5.逐步建立農村災害保險制度。探索建立政府主導、社會參與的農民住房、農業生產等保險制度，切實保障農民利益最大化，也為受災農村盡快恢復生產生活提供資金保障，筑牢因災致貧、因災返貧的“最后防線”。