襄汾縣低效用地再開發研究

趙小潔

摘 要：2008年以來，廣東、浙江、江蘇、遼寧、上海等?。ㄊ校╆懤m開展低效用地再開發工作，低效用地再開發已引起國家高度重視。分析襄汾縣中心城區低效用地情況，結合試點經驗，提出襄汾縣低效用地處置建議。

關鍵詞：襄汾縣;低效用地再開發;土地集約利用

文章編號：1004-7026（2019）10-0040-02 ? ? ? ? 中國圖書分類號：F301? ? ? ?文獻標志碼：A

目前，國土資源部出臺的低效用地再開發相關規定有《開展城鎮低效用地再開發試點指導意見》《關于推進土地節約集約利用的指導意見》《關于深入推進城鎮低效用地再開發的指導意見（試行）》《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》等。這些文件明確提出完善城鎮低效用地再開發政策，為各地開展城鎮低效用地再開發工作提供了政策支持。

1 ?襄汾縣中心城區城鎮低效用地存在的問題

襄汾縣中心城區以汾河為界分為城東、城西兩部分。城東為老城區，人口多，建筑大多較舊。城西為新城區，人口少，新開發住宅區多。襄汾縣城鎮低效用地主要集中在城東老城區。老城區主要建于20世紀七八十年代，年代久遠，疏于維護，不少房屋危舊，存在安全隱患。對老城區低效用地進行再開發，存在著許多問題與困境。

1.1 ?“城中村”低效用地再開發困難

“城中村”存在大量的危舊房屋與空閑土地，這些土地被長期閑置，造成土地浪費?！俺侵写濉蔽Ｅf房屋呈點狀分布，無法集中連片進行開發。同時，村民普遍認為宅基地是私人所有，導致土地征收障礙。這使城中村低效用地再開發十分困難，產生了矛盾現象：一方面，為了滿足新戶的宅基地要求，不斷占用耕地，村子規模不斷擴展;另一方面，村內荒廢宅基地沒有被充分利用。

目前，政府對低效用地再開發主要集中在城鎮低效用地，對“城中村”低效用地關注較少?！俺侵写濉钡托в玫匾话阒荒芸看寮w自行解決。

1.2 ?棚戶區改造項目推進不力

棚戶區改造是一項民生工程，能提高土地利用效率，改善居住環境，是解決低效用地問題的有效方法。襄汾縣棚戶區改造項目推進不力，存在停工爛尾的情況。例如，位于東寨的原縣委家屬院棚戶區改造項目，原房屋已全部拆除，但停工兩年;位于柴村的“六一一”棚戶區改造項目爛尾。這些棚戶區改造項目停工、爛尾，嚴重侵犯了人民財產利益，不利于解決低效用地問題。房地產是資金密集型產業，棚戶區改造項目爛尾也使銀行遭受損失，甚至形成不良資產。

1.3 ?征地補償引發矛盾

在襄汾縣棚戶區改造征收土地過程中，征地補償引發矛盾，出現“釘子戶”，征地進度被拖慢。例如，根據《襄汾縣人民政府房屋征收決定公告》（襄政公[2018]12號）和《襄汾縣人民政府關于印發百貨庫家屬區征收補償安置實施辦法的通知》，百貨庫家屬區棚戶區改造采取純貨幣補償方式。為了保障工作順利進行，還規定了搬遷獎勵，搬遷越積極，獎勵越高。但居民們仍然認為補償過低，不夠買新房、只能租房子。在土地征收中，出現了政府認為補償合理甚至較高，但被征收人認為補償低不足以支付搬遷后生活的現象。“釘子戶”加大了征收工作難度，甚至引發社會問題[1]。

1.4 ?拆遷改造計劃欠周到

襄汾縣一些低效用地計劃拆遷，卻遲遲沒有動工，主要原因是要考慮城市規劃和財政情況。襄汾縣財政收入有限，投入無法面面俱到，完全依靠政府不能完成開發。襄汾縣危舊房屋占地面積不大，對危舊房屋進行改造是進行再開發的有效方法。但棚戶區改造從征地到建成，要耗費大量人力、物力、財力，給政府增加了很大壓力。此外，襄汾縣缺乏工業用地前置規劃與退出機制，工業用地流轉不成熟，導致低效工業用地再開發比住宅用地、商業用地更難。

2 ?試點地區低效用地再開發經驗

2008年，廣東省開展了“三舊”改造。2013年，浙江、江蘇、遼寧、上海等?。ㄊ校╆懤m開展了城鎮低效用地再開發活動。這些試點地區的經驗為低效用地再開發工作指引了方向。

廣東省樂昌市將低效土地分為3類：①已供地2年以上而未開工，企業有意向終止項目的土地;②建而未用或少用的低效土地;③由于規劃報建和用地手續未完成，導致項目不能如期開工的項目。對不同類型的低效用地，采用不同處置方式。為了阻止新的低效用地產生，還形成了一套科學的集約用地長效機制。

浙江省進行了為期4個月的批而未供和閑置土地大清查大處置行動，要求各地因地制宜、分門別類、“一地一策”，增強處置工作的針對性和有效性。同時，圍繞土地“批、供、用”環節改革，從源頭上控制新增的批而未供和閑置土地。對處置工作不力、成效不明顯的地區，將減少新增建設用地計劃指標，直至暫停新增建設用地審批。采用老舊廠房二次改造模式、存量工業廠房利用模式，為建設小微企業園提供土地。將企業低效用地再開發為住宅，解決農民住房難的問題。

江蘇省城鎮低效用地再開發方式主要有：①原國有土地權利人改造再開發;②鼓勵產業轉型升級優化用地結構;③收購相鄰地塊進行集中開發，以“邊角地”協議出讓，實現土地整合開發。對于土地利用，江蘇省主要是盤存量、拓增量、增加土地資源供應。“宜農則農、宜居則居、宜生態則生態”，優化土地資源配置，強化土地資源監管。

3 ?襄汾縣低效用地再開發建議

3.1 ?堅持用地政策導向，因地制宜處置低效用地

國土資源部《關于深入推進城鎮低效用地再開發的指導意見（試行）》（以下簡稱《意見》）是低效用地再開發的政策依據。襄汾縣既存在廢棄的工業用地，也存在大量“城中村”空閑土地。應根據《意見》要求，對低效用地進行摸底調查，查清楚宗地面積、宗地位置、權屬狀況、低效用地形成原因、閑置時間等，并建立宗地檔案。在低效用地再開發方式上，不搞“一刀切”，而是要根據不同成因采取不同處置措施。

襄汾縣低效用地再開發可采取以下方式。首先，對已經開建的棚戶區改造工程，要加大工作力度。解決爛尾工程，促使盡快完工。其次，對閑置土地，要確?？梢耘c其他土地形成連片開發的規模優勢。對原屬工業用地的閑置土地，如原單位不能提出合理的土地利用方案并加以實施，應由政府予以收回[2]。對“城中村”的閑置土地，應根據相關土地法律法規，先由村集體予以收回后，再由政府依法征用。再次，對以上土地重新規劃，積極招商引資，引進新產業，保證土地高效利用。

3.2 ?考慮政府財政壓力，將多種模式相結合

政府主導模式和市場主導模式是低效用地再開發的主要方式。為減輕政府財政壓力，應根據實際用地情況，綜合采用政府主導模式和市場主導模式相結合的方式。

對事關全局、事關民生的重大項目，政府必須牢牢把握土地開發主導權。要對土地進行摸底調查，聯合中小企業局、國土資源局、住建局等政府部門，明確低效用地土地權屬、城市規劃、工業用地權屬狀況與工廠經營狀況等，制定出符合實際的土地利用專項規劃。要確定土地開發主體，保證資金到位，保質保量完成開發任務。

對工業用地和“城中村”改造，可采取市場主導模式。

首先，對工業用地再開發，可由土地原權利人自主改造。借鑒浙江與江蘇做法，政府引導，市場參與，以作價出資入股方式或轉讓土地使用權等方法，處置低效用地。對住宅、商業用地等，可以充分發揮市場作用，通過市場機制籌措資金，降低資金壓力。

其次，對“城中村”危舊房屋、閑置土地再開發，可采取“集體經營性建設用地入市”和“宅基地三權分置”的方式?！凹w經營性建設用地入市”，是將“城中村”符合入市條件的集體經營性建設用地整理在冊，將這些零星地塊以收購或托管的方式進行整合、開發，統一整理之后再入市。這樣一方面對低效用地進行了整理開發，另一方面入市之后也可以得到土地增值收益。“宅基地三權分置”應根據國家政策，結合當地實際情況，出臺相應規定，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權，適度放活宅基地使用權，以促使宅基地流轉，提高使用效益。這樣可以將“城中村”低效用地加以開發利用，還可以讓農民能夠將閑置宅基地變成財產性收入，可謂“一舉兩得”。

3.3 ?對低效用地再開發工作加強監督

要確定目標，細化工作，對再開發工作進行監督，確保工作保質保量完成。可將處置工作與新增建設用地指標掛鉤，建立激勵工作機制。政府要不定期開展存量建設用地盤活掛鉤項目的專項檢查，對存量建設用地盤活掛鉤項目的開工情況進行核查。

3.4 ?制定長效機制，阻止新的低效用地出現

要從源頭上制止低效用地的產生。政府要著眼長遠，制定長效機制，嚴格控制土地供應。營造濃厚的土地集約利用氛圍，樹立全民節約用地意識。從制度層面和意識層面提高土地利用率，阻止低效用地產生，不能一邊再開發一邊產生新的低效用地。

4 ?結束語

襄汾縣低效用地再開發，要堅持國家政策導向，借鑒發達地區成功經驗，結合當地經濟發展水平。襄汾縣應合理規劃，綜合采用政府主導模式和市場主導模式相結合的方式，緩解政府資金壓力，也使低效用地處置符合長遠利益。國家政策為集體經營性用地入市和宅基地流轉提供了政策依據。市場主導模式可采取“集體經營性建設用地入市”和“宅基地三權分置”的處置方式。政府要著眼長遠，制定長效機制，嚴格控制土地供應，要加強監督，將處置工作與新增建設用地指標掛鉤，從制度層面和意識層面兩方面提高土地利用率，阻止低效用地產生。

參考文獻：

[1]魏西云.城鎮低效用地再開發的路徑選擇[J].中國土地，2018（12）：35-37.

[2]羅遙，吳群.城市低效工業用地研究進展——基于供給側結構性改革的思考[J].資源科學，2018，40（6）：1119-1129.