公民提起環(huán)境民事公益訴訟之資格研究

摘 要：公民作為環(huán)境公共利益的代表，以自己的名義提起公益訴訟在外國的立法中早已存在，典型的如美國現(xiàn)行的公民訴訟制度。但我國法律規(guī)定，適格的原告僅有法律規(guī)定的機關和有關組織兩大類。公民無法作為原告參與公益訴訟。當公眾受到環(huán)境危害之后，無法提起環(huán)境民事公益訴訟解決環(huán)境糾紛，維護其環(huán)境權益。沒有公民參與監(jiān)督的民主機制也加劇了有法不依、執(zhí)法不嚴的情形。因此，公民享有環(huán)境民事公益訴訟原告主體資格是必要的。

關鍵詞：公民;環(huán)境民事公益訴訟;原告

中圖分類號：D925.1;D922.68文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2019）17-0198-02

作者簡介：江雨函（1994-），女，江蘇南通人，南京工業(yè)大學，碩士研究生在讀，研究方向：民商法學。

2012年的新修訂的《中華人民共和國民事訴訟法》、2015年新《中華人民共和國環(huán)境保護法》、2018年《最高檢關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》等法律法規(guī)中新增環(huán)境公益訴訟的相關制度，明確了環(huán)境公益訴訟的起訴主體為：法律規(guī)定的機關和有關組織。《中華人民共和國環(huán)境保護法》第57條表明公民、法人和其他組織只有向有關部門舉報的權利。因此，公民無法作為原告參與公益訴訟。

一、公民作為中國環(huán)境民事公益訴訟原告的必要性

（一）現(xiàn)行公眾參與機制不能有效發(fā)揮維護公益的作用

公民不再局限于環(huán)境侵權的利害關系人，以環(huán)境民事公益訴訟原告的身份參與訴訟，早在美國環(huán)境公益訴訟有過先例——美國公民訴訟制度。在理論界，公民訴訟制度是以環(huán)境權為理論基礎，特殊環(huán)境公益為利益前提，根據(jù)利益前提的存在與否，分為兩種訴訟模式：

一是環(huán)境受害人之訴。原告以環(huán)境權作為理論基礎，同時結(jié)合特殊環(huán)境公益作為前提提起訴訟。被告的行為既破壞環(huán)境、損害公益，又侵害原告?zhèn)€人的人身利益或財產(chǎn)利益，原告已經(jīng)成為了現(xiàn)實意義上的受害者（人身和財產(chǎn)利益上的受害者），又稱為環(huán)境受害人。

二是環(huán)境權人之訴。公民僅有環(huán)境權作為理論基礎，不存在利益前提，即污染者的行為破壞環(huán)境、損害公益，但并未侵害公民的人身利益或財產(chǎn)利益。現(xiàn)今立法下，并沒有給予環(huán)境權人作為環(huán)境民事公益訴訟原告的主體資格。

《最高人民法院關于審理環(huán)境環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第10條第三款和第29條表明只有受到人身、財產(chǎn)損害的公民才可以申請參加訴訟，而且結(jié)果是另行起訴，這時原告提起的是環(huán)境受害人之訴，是侵權之訴。因公民提起環(huán)境民事公益訴訟制度的缺失，公眾缺乏生態(tài)環(huán)境的保護意識，執(zhí)法沒有強有力的監(jiān)督。加快通過公民訴訟制度，給予環(huán)境權人作為環(huán)境民事公益訴訟原告的主體資格，才能保障公眾。

（二）現(xiàn)有訴訟機制不能有效維護公共利益

我們應將《中華人民共和國民事訴訟法》第119條法條里的“直接利害關系”與環(huán)境民事公益訴訟相對照，“直接利害關系”直譯就是受害者，環(huán)境污染現(xiàn)實意義上的受害者，因環(huán)境污染已遭受人格損害或財產(chǎn)損失的受害者。進一步拆分人格損害，即人身損害和精神損害。人身損害，與現(xiàn)實損害有關，例如生命權、身體權、健康權;精神損害，精神痛苦是必要條件，與人身受侵害無必然聯(lián)系，例如化工異味驅(qū)之不散致使精神痛苦，可主張《侵權責任法》第22條。財產(chǎn)損失包含直接損失和間接損失，是指現(xiàn)有財產(chǎn)損失和可得利益損失。

這就是說119條直接利害關系和《解釋》10、29條的人身、財產(chǎn)損害不對等，缺少精神損害。換言之，污染者的行為造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞，損害了公共利益，但當時當刻并未侵害公民的人身利益和財產(chǎn)利益，受到純粹的環(huán)境利益損害的人（即環(huán)境權人）是無權提起環(huán)境環(huán)境民事公益訴訟的。公民個人未受到直接侵害，只涉及到公共利益的損害，例如公共河流污染魚蝦死亡，公民是不享有當事人資格的。

不告不理，在公民沒有當事人資格的情況下，訴訟便無法開展。例如海洋石油泄露事件，無數(shù)海洋生物因此死亡，生態(tài)環(huán)境被破壞污染，在公民不是直接利害關系人無法起訴、相關組織消極對待不愿起訴的情形下，事件就會陷入僵局，環(huán)境得不到治理、生物得不到救治。

二、美國公民訴訟對我國的啟示

（一）概念分析

在美國的公益訴訟中，適格的原告被描述為：”any person（任何人）”，” any citizen（任何公民）”。從字面含義就可看出美國公民訴訟制度不要求原告與案件有直接利害關系，屬于環(huán)境權人之訴，原告可以是與公益案件無關的任何自然人或組織，原告范圍明確且極其寬泛。

（二）制度分析

美國司法制度為公民訴訟制度準備了一系列配套制度，這里介紹與公民訴訟制度關系密切的配套制度。

法院之友（amicus curiae），法院之友是指當事人以外的“對案件中的疑難法律問題陳述意見并善意提醒法院注意某些法律問題的臨時法律顧問或協(xié)助法庭解決問題的人”。法院之友提供的意見可以為法官裁判說理提供參考，有助于案件公正審理。

訴訟參加，在公益案件已進入訴訟程序時，法院不再受理另行提出的相同訴訟請求。而且政府機關會為個人原告提供證據(jù)上的支持。

關于律師費用與其它訴訟費用，法院判定適當?shù)穆蓭熧M用給勝訴或大部勝訴的一方當事人。國家建立法律援助項目，要求相關律師為提起環(huán)境公益訴訟的個人無償代理。

保障公民個人的調(diào)查權，為保護弱勢的個人原告，法院允許其于規(guī)定時段對相關地點、環(huán)境進行偵查、采樣和測試。給予原告物質(zhì)鼓勵，激勵公眾維護公益。有州法律規(guī)定，公益訴訟的公民原告勝訴后可獲得物質(zhì)獎勵，并且原應由自己支付的律師費和部分訴訟費由敗訴的被告承擔。

三、公民作為環(huán)境民事公益訴訟原告的路徑建議

公民個人未能成為環(huán)境公益訴訟原告主要是因為我國公民的環(huán)境公益素養(yǎng)有限，無法承擔作為公益訴訟原告的重擔。

（一）公民個人原告資格的實現(xiàn)路徑

因我國的特殊情況，公民作為環(huán)境民事公益訴訟的個人原告可期待性不高，因此，可換條思路，由檢察機關作為原告提起訴訟，而公民作為建議者、舉報者向檢察機關提出建議、舉報參與;若檢察機關提起訴訟，公民可作為第三人參與訴訟，公民是有獨立請求權第三人還是無獨立請求權第三人等問題需要細細斟酌;若檢察機關不履行職責，公民可以個人名義提起環(huán)境民事公益訴訟。

環(huán)保民間組織是公眾實現(xiàn)原告資格的中介和橋梁。公民個人原告資格的第二條實現(xiàn)路徑就是參與環(huán)保公益組織。在美國的公益訴訟中，雖說適格的原告稱為”any person（任何人）”或” any citizen（任何公民）”，但在具體司法實踐中，環(huán)保非政府組織提起的公益訴訟占比較大。還有取巧的一種訴訟方法，就是美國公民會臨時組成團體參與訴訟，這同樣是值得借鑒的做法。

（二）確立原告主體的訴權位階

理論上，環(huán)境民事公益訴訟的適宜原告為檢察機關、符合條件的社會組織和公民個人。三類原告主體各有優(yōu)劣，對原告主體的訴權規(guī)定一定的順序有利于取長補短。

第一階次：符合特定條件的環(huán)保公益組織，第二階次：檢察機關，第三階次：有條件的公民個人，以非政府公益組織為環(huán)境公益訴訟的主要力量，檢察機關作為強有力支撐，公民作為前兩者缺席的補充，同時也是最后的環(huán)保力量。將公民個人放到第三階次的原告位置，既有利于公眾加強對公益的關注度，也能增強公民對相關組織和檢察機關的監(jiān)督。

（三）設置原告主體的保障和制約機制

設置訴權保障機制。其一，免繳訴訟費用。作為環(huán)境公益訴訟原告的公民個人免繳訴訟費用，以此激勵公眾維護公益。其二，法律援助制度。國家建立環(huán)境公益訴訟法律援助項目，為提起環(huán)境公益訴訟的個人提供無償律師代理服務。同時，也應當注意設置相應的限制性程序。比如說前置程序，即由法院對公民個人提起環(huán)境公益訴訟進行前置性資格審查，不僅能減少司法資源的濫用，提高訴訟效率，同時能防止出現(xiàn)“濫訴”的問題。

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