批準機關應加強對報批機關立法的“三導”工作

劉錦森

立法法修改后，新增235個設區的市的人大及其常委會和法制工作機構既無立法專業人員，更無立法經驗可談，雖然依法開始行使地方立法權，但卻是一張白紙，一切從零開始、從新開始、從探索起步開始。由此，批準機關及其審查工作機構工作人員，對報批機關及其報批工作機構應當做好耐心的立法輔導、專業的立法指導和明確的立法引導工作。

立法輔導。由于報批機關及其報批工作機構立法專業人員缺失、立法工作經驗欠缺，剛開始接觸立法工作雖熱情有余，但底氣不足;雖干勁有余，但心力不足。在此狀況下，批準機關及其批準工作機構，就必須重視加強對報批機關及其報批工作機構工作人員的培訓。通過以會代訓、專題講座、舉辦立法專題培訓班和邀請其參加立法座談會、立法聽證會、立法論證會以及組織參加立法調研、組成團隊赴立法前沿省、直轄市人大常委會立法工作機構實地學習、聽取經驗介紹等形式，強化培訓輔導。通過培訓輔導，使參加培訓的人員了解一件地方性法規從組建起草班子到執筆起草條例，從開展調研論證到進行首次修改，從廣泛征求意見到反復研究修改，從按程序提請人大常委會會議初審，到人大常委會法工委接手后根據常委會組成人員提出的修改意見和建議繼續修改，從再次調研論證、廣泛征求意見、反復研究修改到提請人大法制委統一審議，從提請主任會議決定到提請常委會會議審議再到法規通過、公布、施行前等各個環節需要把握的工作重點和程序，幫助報批機關及其報批工作機構工作人員及時補上立法這一專業課，使其對地方立法工作有一個初步的認識和了解。經過多次反復地參與地方立法工作，逐步加深對立法工作程序和重點的認識和理解。

立法指導。立法指導要在報批機關及其報批工作機構工作人員具備初步立法知識和掌握初淺立法技術的基礎上進行。具體來說，就是從立法規劃的編制、年度立法計劃的制定和立法項目的選擇等方面作進一步指導。通過指導，給報批機關及其報批工作機構工作人員，指明一種思維方式，提示一種工作啟迪，傳授一種工作方式，教會一種工作能力，使報批機關及其報批工作機構工作人員了解和掌握編制立法規劃、制定年度立法計劃、篩選具體立法項目、確定明確審議時間時的基本原則、具體要求和注意事項等，并在實踐中學會具體應用。如有必要，對某一件法規項目，批準工作機構工作人員可提前介入，共同參加報批機關及其報批工作機構組織的調研論證、起草修改等工作，以確保報批后工作的連續性。但需提醒的是，報批工作機構不能想當然地認為這就是批準工作機構在進行合法性審查。因為立法的過程是一個發揮集體智慧、檢驗法學知識、體現政策規定、展現歷練成果、顯示文化底蘊的過程，提前介入報批工作機構的法規起草工作，只能是批準工作機構委派的人參加具體立法工作、傳授其經驗而已，更何況每個人對法規草案中同一問題的認識和理解在不同的時期也會出現差異。由此，報批地方性法規的合法性審查意見，只能以批準機關通過法定程序并作出的批準決定為準。

立法引導。批準機關及其批準工作機構，通過對報批機關及其報批工作機關的輔導和指導，使其了解了一些基本的立法知識、掌握了一些基本的立法技術、搞懂了一些基本的立法程序、明確了一些基本的立法要求后，就會獨立完成一件地方性法規從起草到提請常委會會議審議通過等各個環節和程序的各項主要工作任務。此時，批準機關及其批準工作機構就要加強對報批機關及其報批工作機構的引導。這種引導主要體現在讓其了解批準機關召開常委會會議的規律、會議的時間、審議的議題，了解批準工作機構工作范圍、工作性質、工作任務、工作要求等。使報批機關及其報批工作機構不要僅僅局限在“我們是一級立法機關，我們有權制定法規，制定多少是我們的事，批不批是你們的事，即使不批也得有明確的法律依據和說辭”等等，而是要了解批準機關舉行常委會會議的時間、審議的議題、會議的程序等方面的要求，理解批準工作機構的難點在于人力和時間都很有限，而為了確保法規的質量，就必須認真負責地進行合法性審查工作。通過引導，使報批機關組成人員及其報批工作機構工作人員的思維跟上立法法和其他有關法律法規的要求，把認識統一到批準機關對立法工作的要求上來，促使報批機關及其報批工作機構的能力提高到與地方立法要求相適應、相一致上來，使報批機關組成人員及其報批工作機構工作人員的行動，統一到批準機關對全行政區域立法工作的總體安排上來。

不可否認，隨著設區的市和自治州立法需求的增加，報批機關立法任務也有所加重，批準機關所屬的審查工作機構的工作量也明顯加大。為了確保批準的地方性法規的質量和施行后的效率，筆者認為，有必要在批準機關內部作一個分工，但分工不分家，分工必合作。具體思路是：一是所有報批的地方性法規由批準機關法制工作機構統一登記接收，然后根據報批的地方性法規的內容，對口分別轉送至相關的工作委員會或專門委員會。二是相關的工作委員會或專門委員會接到法制工作機構分轉過來需進行合法性審查的報批地方性法規后，立即組織相關人員或對口單位對報批的地方性法規進行合法性審查。三是相關的工作委員會或專門委員會對分轉來、并已進行過合法性審查的地方性法規再轉回法制工作機構，由法制工作機構根據合法性審查的結果，按程序分別提請人大法制委員會進行統一審議，提請常委會主任會議決定，提請常委會會議進行審議并提交審查報告。四是對自治州、自治縣報批的自治條例和單行條例由常委會民族宗教事務工作機構或相關的專門委員來完成合法性審查的任務，然后交法制工作機構由其按程序處理。

總之，對報批的地方性法規和自治條例、單行條例，其“進口”和“出口”都由常委會法制工作機構來把握，經登記后按規定的程序處理。這樣既不違反上位法的規定，也不違反本級人大及其常委會立法條例的規定;既不會因法制工作機構人力和時間有限而使報批的地方性法規和自治條例、單行條例無法在四個月的法定時間內批準，也能保證批準的地方性法規的質效，可謂是一舉兩得，值得嘗試。 （作者系新疆維吾爾自治區人大常委會法工委副主任）