城市化進程中的基層社會治理動向之特殊形態社區治理

陳承新

城市化必須科學合理地規劃，穩步推進，有序發展，不能運動式推進。面向現實，總結經驗和教訓，改善村改居社區的治理方式、治理環境、治理條件，實現村改居社區的有效治理，才能為城市化的進一步發展奠定基礎。

一、歷史視角下的城市化和特殊形態社區

談論中國的基層社會治理，需要通透縱深的大歷史觀，需要把基層社會治理放到歷史長河中去考量和評價。從歷史發展角度考量基層社會治理，無法回避城市化這一歷史背景。

隨著現代化的生發和深入，城市化的洪流展現出勢不可擋之勢，它不僅在城市的周邊區域擴展，而且也沖向以前曾經封閉的小村。早在19世紀，置身于工業化和現代化進程中的馬克思就在《政治經濟學批判》中敏銳指出，“現代的歷史是鄉村城市化，而不像古代，是城市鄉村化。”1

中國的城市化主要是在國家行政力量推動下進行的，特別是地方政府所推動的城市化。這與歐美國家的城市化路徑有著很大的不同。歐美國家的城市化和工業化基本相伴而生，也成為現代化的兩個顯著特征。“第一次、第二次城市化浪潮的動力完全靠工業化推動，第三次浪潮是工業化和全球化，而我國的城市化同時伴隨著工業化、信息化、全球化和市場化，城市化動力與前兩次相比更為復雜。”2中國很多地區的城市化，特別是內陸地區，主要是以城市土地擴展的方式開展，類似“攤大餅”城市化。這種城市化沒有同等規模的工業化陪伴，沒有當地農業生產率的提高，沒有人的城市化，隨之帶來農民就業難、土地資源浪費、新建城鎮社區治理混亂等許多問題。對應不同的人群和社區資源，這般城市化進程也孕育產生了很多不同于以往體制下的、具備特殊形態的社區，它們的治理方式、治理制度、治理績效和挑戰應對也成為當代中國基層社會治理必須直面的話題。換言之，城市化進程中的基層特殊形態社區治理動向也影響著當代中國基層社會治理的形態、績效和走向。

上述特殊形態社區中有一類突出的產物。因城市區域擴展而被動卷入城市的村莊就有了一個中國特色的名字——“村改居”社區，居住在城市社區卻不是市民，也不享有市民所獲得的國家提供的各種保障。作為居住在城市的農民，生活在祖先耕作了幾千年的土地上，卻再也沒有一寸土地可以讓他耕耘、播種、收獲，享受農耕之樂。這就是村改居社區和它的居民，非農非工，非城非鄉，徘徊在城鄉之間的社區和它的居民。這種復雜性也使這種類型的社區治理既不同于鄉村社區的治理，也不同于城市社區的治理。

二、村改居特殊形態社區治理的主要問題

社區的性質決定著社區的治理方式，村改居社區的復雜性，決定了治理的困難性。村改居社區呈現出居住社區化、生活城市化、職業非農化的特點，城市管理者正努力采取各種措施促使其向城市社區轉型。但從村委會轉為居委會，需要什么條件，經過什么程序，《村委會組織法》和《居委會組織法》并沒有作出詳細明確的規定。即使有一般性的文件規定，實際操作和執行也存在問題。因此，在村委會改為居委會的過程中，雖然社區的名稱改了，但新瓶裝舊酒，治理的結構、治理的方式沒有較大改變，原有的鄉村非制度因素沒有規范，這是很多村改居社區治理績效欠佳的主要原因。

具體而言，首先是規制供給不足。表現之一是對村改居居民社會保障的規制供給不足。例如，中部地區X市村改居居民雖然在戶籍上轉成了非農業戶口，但并沒有享受到市民應有的待遇。他們的醫療保險仍然要參加新農合醫療保險，社會保險也是參加新農合社會保險。在村改居社區中，由于X市財政能力的限制，村改居社區居民無法享受城鎮居民應該享有的失業救濟、醫療衛生保健、教育等社會保障。

村改居社區居民在基本保障不穩定的情況下，在社區治理的許多方面不和有關治理者配合，甚至由于很小的治理失誤就會導致一些居民上訪或鬧事。因此，政府應提供一定的制度救濟，如農民就業技術培訓制度、基本醫療保障制度、最低生活保障制度等，以減緩村改居社區居民的生活保障焦慮，保持社會的穩定有序。如果政府不提供最低社會保障金，失去土地后，沒有多少城市謀生技能的村改居居民在面向未來時只能一片茫然。

其次，村改居社區黨組織建設滯后。表現之一是新黨員發展困難。例如，X市是農業大市，外出務工人員較多，村改居社區40歲以下黨員幾乎為零，三年內大部分村改居社區沒有發展新黨員。基層黨支部領導人員文化水平低、年齡大，除個別上級下派的黨支書外，90%以上只有初中文化且平均年齡都在55歲以上。這種組織狀態和領導人員素質肯定跟不上形勢發展，使黨在社區治理中的領導地位和能力受到影響。居委會人員的知識結構和年齡結構和黨支部差不多。

再次，村改居社區的治理者治理方式和觀念落后，治理能力不足。治理結構的知識水平和領導素質決定社區治理水平有限，致使農民無法得到應該享受的發展成果，這是村改居社區治理面臨的主要問題。

此外，非制度化的組織參與影響也不容小覷。村改居社區既由鄉村改制而來，家族對社區治理的影響不可避免。強勢家族在社區居于壟斷地位，使社區的各種資源向該家族集中，其他群體的利益必然受到侵蝕。表面上是制度化的治理機構進行社區治理，實質上是非制度化的組織進行社區治理，體制內的治理者服從和服務于其家族利益，甚至聽命于家族中掌握資源最多的人，制度化的治理機構組成人員基本上就是強勢家族的人員。除宗族影響村改居社區的治理外，宗教組織近年來也非常活躍。宗教是人在困苦無援時尋求心靈慰藉的一種方式。在內地村落社區，村子里的留守人員多為老人和兒童，在正式組織不能解決他們生活困難問題的時候，他們自然就轉向了宗教。宗教組織雖然不會明顯地干預村改居社區治理，但它的影響也不容忽視。非制度化的組織參與甚至主導社區治理會產生兩個不利的后果，“一是它導致了體制內權力的弱化……二是民間組織對村莊治理的體制外參與可能導致村莊的不穩定。”3家族和宗教組織對社區治理的干擾使公權力私有化，權力的公益性大打折扣，社區穩定實質上是一種脆弱的穩定，社區的民主發展遲滯不前。

三、從村改居看城市化下特殊形態社區治理

城市化的發展，需要工業化的帶動和鋪墊。城市化與工業化之間相互聯系、相互促進、相互制約，工業化是城市化發展的經濟支撐，城市化是工業化發展的空間形態。當前城市化的發展需要以農業的發展為基礎，促進農村社會分工的深化，“會大大促進我國農業勞動生產率的提高，進而推動城市化的高速發展。”4習近平總書記在中央城市化工作會議上指出，城市化要有利于釋放內需巨大潛力，有利于提高勞動生產率，有利于破解城鄉二元結構，有利于促進社會公平和共同富裕。如果在城市化進程中不能做到這四個“有利于”，就不能急于推進城市化，要等條件成熟后再進行城市化。要走新型城市化之路，新型城市化是以人為核心的城市化，逐步提高城市人口的數量，減少農村人口的數量。村改居社區等特殊形態社區的治理也要依循這一思路展開。

要推進村改居社區向新型城市社區的轉變，就必須進行治理體制的創新和具體管理制度的創新，“實現自上而下的國家管理和農村社會的自我管理的良性互動，公共財政支持的公共服務與民間集資、集勞的社區自我服務的互相補充，從而形成管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體。”5

1.國家制度供給

要對村改居社區治理提供必要支持。首先，制定征地補償等緊密聯系農民利益的主題協商民主制度，協商民主制度是對社區治理體制的創新，有利于緩解矛盾，提高治理效率。要依托協商民主制度，鼓勵和保證相關農民利益群體參與，擴大政府行動的透明度。其次，政府要制定相應的財政制度，把村改居社區的基礎設施建設和公共服務納入政府預算之內。最后，政府要制定相應的技能培訓制度和針對村改居居民的社會保障制度，使村改居居民學有所長，老、病有所養。

在這個過程中，農民制度化參與非常重要。正是由于農民權利意識、主體意識和民主法治意識的提高，他們才尋求通過制度化的政治參與來維護自己的合法權益，他們政治參與的積極性才越來越高。村改居社區公民權利意識的覺醒及提高，是社區居民制度化參與的重要前提，也是社區治理方式創新的表現。一方面，進一步拓寬完善現有體制內的農民利益表達渠道，另一方面，通過多渠道加強教育培訓服務、建立鄉村社會組織等方式，提高農民素質，增強表達成效。利益綜合部門也要根據農民的訴求，依法依規保障農民的合法權益。

2.社會組織參與

社會組織在創新社會治理、提供公共服務方面發揮著重要作用。在村改居社區，除工青婦等體制內的社會組織外，還產生了許多公益性和非公益性的社會組織。鼓勵和支持這些社會組織參與到社區的各項活動中，可以推進基層民主的健康發展。

3.基層黨組織建設

農村黨組織如何在市場經濟和村落民主進程中加強自身建設，以適應新形勢的需要，這是對馬克思主義執政黨提出的新挑戰。6要從政策和法規上進一步明確基層黨組織和自治組織的權利、責任和義務，理順黨組織和自治組織之間的關系，使雙方在治理中能同心協力。國家對基層黨組織的支持最重要的是建設一個強有力的組織體系，組織建設是中國共產黨的傳家寶，在革命和建設中作出了突出貢獻。

在轉型期的基層治理中，作為國家意志傳輸渠道的基層黨組織更應加強建設。首先在制度法律上明確黨組織在基層自治中的領導地位和領導職能，去除其行政化取向，成為群眾相信和依靠的政治權威與力量。其次，根據群眾意見和上級黨組織的考察，讓那些政治素質高、管理組織能力強、廉潔自律、群眾信得過的人擔任支部書記，整合鄉村治理資源，推動基層民主健康發展。再次，是加強基層黨組織內的民主建設，尤其是民主決策和民主管理。最后，要積極吸收青年人加入黨的基層組織，為黨組織補充新鮮血液，壯大黨組織。

四、結語

城市化是中國的重要發展戰略，是中國現代化的必由之路，是解決三農問題、推動區域經濟協同發展及擴大內需，促進產業升級的推動力量。它對于中國的發展具有重大的現實意義和深遠的歷史意義。但城市化必須科學合理地規劃，穩步推進，有序發展，不能運動式推進。許多村改居社區治理問題就是在急躁冒進中產生的，也影響了人們對城市化愿景的期許，不利于城市化的進一步推進。面向現實，總結經驗和教訓，改善村改居社區的治理方式、治理環境、治理條件，實現村改居社區的有效治理，才能為城市化的進一步發展奠定基礎。村改居社區的治理是基層民主建設的重要組成部分，創新治理方式，不僅有利于社區的發展，而且也有利于基層民主建設。響應黨的號召，在基層社區治理中積極推進協商民主制度，建立制度化的協商參與渠道，讓群眾積極參與社區的治理，推進社區治理機制的創新，可以實現社區治理從善政到善治的發展。同時在社區治理中也要加強黨的組織建設，可以保證黨對社會事物的領導權，鞏固黨執政的社會基礎。

當前，一些地區正在主動開展村社優化，這與城市化進程中被動形成的村改居有所區別，但面臨的挑戰有所近似。把握好城市化的特點和社區形態的改變，把握好基層社會治理以人為本的要義，治理對象無論特殊與否，治理都能夠向著正確、適合和有效的方向發展完善。

《馬克思恩格斯全集》（第46卷上），人民出版社，1979年，第480頁。

仇保興：《應對機遇與挑戰：中國城鎮化戰略研究主要問題與對策》，中國機械工業出版社，2009年，第14-15頁。

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辜勝阻：《非農化與城鎮化研究》，浙江人民出版社，1991年，第128頁。

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王久高：《新時期中國共產黨村級組織建設研究論》，人民出版社，2010年，第2頁。

（作者為中國社會科學院政治學研究所副研究員）

責任編輯：馬莉莎