我國地方政府債券發行的新特征及發展建議

李超 程強

摘要：今年，我國地方政府債券發行呈現出較多新特征，這體現出我國穩預期、穩增長、調結構、防風險的政策取向。為促進我國地方政府債券市場的發展，建議進一步豐富債券品種，完善市場化發行及定價機制，提升二級市場流動性，加快財稅體制改革，強化地方政府債務管理，防范地方政府債務風險。

關鍵詞：地方政府債券 ?市場化定價機制 ?穩增長 ?防風險

自2015年新預算法實施以來，我國地方政府債券發行規模逐漸增加，地方政府債券已經逐漸成為地方政府融資的重要渠道。用好這一融資渠道，有助于我國宏觀調控目標的實現，保障地區經濟社會的持續健康發展。

我國地方政府債券發行的新特征

今年3月發布的《政府工作報告》提出，“有效發揮地方政府債券作用”“為重點項目建設提供資金支持，也為更好防范化解地方政府債務風險創造條件”。

從今年我國地方政府債券發行的實際情況來看，呈現出以下新特征：

第一，地方政府債券新增規模大幅提高。根據財政部發布的《關于2018年中央和地方預算執行情況與2019年中央和地方預算草案的報告》，今年我國新增地方政府債務限額30800億元，其中一般債務9300億元、專項債務21500億元。近年來，我國經濟下行壓力較大。地方政府債券規模的增加，有助于緩解地方政府基建投資資金來源壓力。今年1—4月，我國基礎設施投資同比增長4.4%，比去年全年加快0.6個百分點。地方政府債券融資資金的不斷投入，將為地方經濟發展提供有力保障。

第二，提前下達部分債券額度。根據2018年12月29日發布的第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議決定，在2019年3月全國人民代表大會批準當年地方政府債務限額之前，授權國務院提前下達2019年地方政府新增一般債務限額5800億元、新增專項債務限額8100億元，合計13900億元;授權國務院在2019年以后年度，在當年新增地方政府債務限額的60%以內，提前下達下一年度新增地方政府債務限額（包括一般債務限額和專項債務限額）。筆者認為，此舉體現出政策的創新性。從以往地方政府債券的發行時點來看，由于每年地方政府債券限額的審批時間較晚，審批后的集中發行容易對市場形成一定沖擊。而今年提前下達債務限額，有利于平滑地方政府債券發行進度，避免對市場造成供給沖擊。此外，重點項目在年初集中開工時往往資金需求較大，這樣的發行安排可以保證項目“早安排、早開工、早落地”。

第三，發行節奏明顯加快。除國務院提前下達地方政府債券發行額度以外，各地方政府與發行保薦機構的合力推動也是今年地方政府債券發行節奏加快的原因。從月度看，今年1—3月地方政府債券分別發行4180億元、3642億元和6245億元，均明顯高于去年月度平均發行規模。此外，地方政府專項債券發行規模占比較高也是今年一季度地方政府債券發行的重要特征。今年一季度末，地方政府專項債券占比已超過50%。從結構來看，新增專項債券占比由1月的34%升至3月的57%;3月，收益自求平衡的項目收益專項債券在新增專項債券中的占比接近100%。

第四，地方政府債券試點在銀行柜臺市場發行，銷售火爆。今年3月16日，財政部發布《關于開展通過商業銀行柜臺市場發行地方政府債券工作的通知》（財庫〔2019〕11號），指出地方政府公開發行的一般債券和專項債券，可通過商業銀行柜臺市場在本地區范圍內（計劃單列市政府債券在本省范圍內）發行。浙江省、寧波市、四川省、陜西省、山東省及北京市是首批試點地區。這標志著地方政府債券市場面向個人及中小投資者全面開放。發行渠道的拓寬有助于地方政府債券更加順利地發行，也為個人投資者和中小投資者提供了更多的選擇。由于地方政府債券具有“準利率債”的特點，投資者對其接受度較高。從上述試點地區的銷售情況來看，地方政府債券受到了投資者的追捧。

我國地方政府債券市場發展現狀

地方政府債券市場是我國債券市場的重要組成部分。近年來，我國不斷加強地方政府債券市場建設，推動了市場的快速發展。在發行方面，我國地方政府債券發行的市場化程度不斷提升，除部分債券實行定向承銷發行外，大部分地方政府債券實行公開招標發行。在品種方面，地方政府債券期限品種較為豐富，已包括1年、2年、3年、5年、7年、10年、15年、20年期等多個品種，為投資者提供了多樣的選擇。在二級市場流動性方面，隨著發行定價更加科學、合理，提升了地方政府債券對投資者的吸引力，二級市場交易活躍度有所提升。

目前，我國地方政府債券市場在以下方面還有待完善。一是品種還有待拓展，還沒有超短期和超長期的債券品種，債券期限與項目建設期限的匹配度還不夠。二是在信用評級、信息披露等方面有待完善。三是地方政府債券的二級市場流動性還有待進一步提升。近年來，我國在政策層面積極鼓勵保險公司、基金公司、社會保險基金等機構投資者和個人投資者參與投資地方政府債券，發展柜臺業務，投資者類型已日益豐富，在一定程度上促進了市場流動性的提升。四是一些地方政府仍存在違規擔保和變相舉債的沖動，防范化解地方政府債務風險的任務仍然較重。

相關建議

第一，進一步豐富債券品種。建議進一步豐富地方政府債券品種，使地方政府項目建設融資需求與債券期限更好地匹配。

第二，完善地方政府債券的信用評級和信息披露機制。建議完善地方政府債券信用評級和信息披露機制，更好地發揮地方政府債券的市場化融資功能。

第三，提升地方政府債券二級市場流動性。建議繼續鼓勵各類機構參與地方政府債券市場，使投資者更加多元化;建立統一、完備、高效、流動性強的二級市場，減少交易成本，提升市場效率。

第四，加快財稅體制改革，強化地方政府債務管理。地方政府債務問題出現的根本原因是地方政府的財權與事權不對等。要解決這一問題，需要調整稅制結構，培育地方稅源，加強地方稅權，理順稅費關系，逐步建立穩定、可持續的地方財稅體系。只有這樣，才能避免地方政府在項目資金籌措時過度依賴土地出讓收入和隱性債務收入。此外，建議相關部門加強地方政府債務管理，依法依規管理地方政府債務風險，堅決遏制隱性債務增量。

作者單位：華泰證券

責任編輯：馬致遠 ?鹿寧寧