淺析縣級宅基地管理中的問題與對策

傅珂

摘 要 農(nóng)村宅基地管理是落實習(xí)近平總書記“人民對美好生活向往”和維護(hù)社會穩(wěn)定的一項重要工作，一直是縣、鄉(xiāng)、村三級工作的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題之一。農(nóng)村居民對改善村居環(huán)境和對用地需求量的增加，對農(nóng)村宅基地管理工作提出了新的要求。本文以當(dāng)前青島市即墨區(qū)宅基地管理工作的實際情況為例，分析縣級宅基地管理工作中的問題和不足，提出對策，以加強(qiáng)和規(guī)范農(nóng)村宅基地管理工作，維護(hù)農(nóng)村的和諧穩(wěn)定和農(nóng)民的切身利益。

關(guān)鍵詞 縣級宅基地管理 問題 對策

青島市即墨區(qū)位于山東半島西南部，東臨黃海、南依嶗山，秦代置縣、隋朝建城，距今已有1400多年的建城史。全區(qū)陸域面積1780平方公里，海域面積2517平方公里，海岸線183公里。

一、宅基地管理使用現(xiàn)狀

第一，即墨區(qū)農(nóng)村宅基地管理初步走上正軌，是在1982年國務(wù)院頒布的“兩個條例”（即《國家建設(shè)用地管理條例》《村鎮(zhèn)建設(shè)用地管理條例》）之后;自20世紀(jì)80年代中期農(nóng)民建房逐步形成高峰。2010年即墨區(qū)出臺了政策，對宅基地實行分區(qū)域管理：中心城區(qū)和東部沿海鄉(xiāng)鎮(zhèn)、濱海公路兩側(cè)停止了宅基地審批;城區(qū)附近或鎮(zhèn)駐地附近區(qū)域限制成片建設(shè)宅基地，進(jìn)行插空建設(shè);其他區(qū)域仍進(jìn)行宅基地審批。就是說目前1033個村莊中就有230個村莊停止了宅基地審批。這樣到了2016年，每年的審批數(shù)量逐步降到了2600戶。

第二，農(nóng)村人口和剩余勞動力逐步向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。由于城鎮(zhèn)土地的集約化利用水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村，這一政策對提高土地的集約化利用水平本應(yīng)起到很好的積極作用，但實際上，在農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移的過程中，農(nóng)村新批宅基地的數(shù)量雖然趨于減少，但空置的舊宅基地并沒有相應(yīng)地退出來，新批的70%以上都是村莊外延，村莊“地盤”不斷增大。村莊對外擴(kuò)展的速度還是很快的，只是由于分布零星分散，沒能引起關(guān)注。

第三，即墨區(qū)農(nóng)村宅基地確權(quán)登記發(fā)證工作自2013年4月全面展開，按照總登記的模式進(jìn)行了新一輪確權(quán)登記發(fā)證，現(xiàn)已圓滿完成了發(fā)證工作任務(wù)，應(yīng)換證和應(yīng)發(fā)證的基本上發(fā)證到位。

二、宅基地管理工作中存在的問題

第一，宅基地供應(yīng)量仍不能滿足村民的新增住房需求量。近幾年來，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民收入逐步增長，新農(nóng)村建設(shè)步伐加快，農(nóng)民改善居住條件的意愿不斷增強(qiáng)。2009年至2017年，即墨區(qū)已批準(zhǔn)新增宅基地23850戶。去年我們對即墨區(qū)農(nóng)民需新增住房需求量進(jìn)行了粗略調(diào)查，仍有11000多戶村民有住房需求。

第二，宅基地閑置的情況需要引起重視。目前即墨區(qū)農(nóng)村人口約63.3萬人，農(nóng)村宅基地約37萬宗。根據(jù)抽樣調(diào)查統(tǒng)計，目前即墨區(qū)的宅基地閑置率約為5%。

第三，有些村莊農(nóng)村宅基地建設(shè)布局零亂，缺乏規(guī)劃引導(dǎo)。部分農(nóng)村村莊建設(shè)規(guī)劃編制由于缺乏村鎮(zhèn)規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃，農(nóng)民住宅處于低水平重復(fù)建設(shè)中，有的“只見新居，不見新貌”的現(xiàn)象，有的則一味外延“攤大餅”。

第四，個別村莊在宅基地審批上缺乏公正、透明度。審批缺乏群眾監(jiān)督，容易產(chǎn)生審批不公和腐敗，引發(fā)社會矛盾。

三、加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理工作的建議和具體措施

（一）建議

第一，加強(qiáng)村莊規(guī)劃建設(shè)。增強(qiáng)部門協(xié)調(diào)，實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃與村莊建設(shè)規(guī)劃的無縫銜接，將集約節(jié)約用地的理念融入村莊的規(guī)劃與建設(shè)中。利用各種媒體和渠道，加大國土資源管理宣傳工作的力度，讓廣大農(nóng)民特別是廣大農(nóng)村干部認(rèn)識到土地利用總體規(guī)劃的重要性和嚴(yán)肅性，明確節(jié)約土地、合理用地、保護(hù)耕地的重要意義。

第二，摸清現(xiàn)狀。以縣域為基本單位，像土地詳查那樣，制定出規(guī)范的調(diào)查規(guī)程、調(diào)查目標(biāo)，以土地部門為主，調(diào)動相關(guān)部門對轄區(qū)內(nèi)各個村莊的各類用地和閑置土地、空置房屋進(jìn)行詳細(xì)的調(diào)查，測繪出貼近實際情況的土地利用現(xiàn)狀圖，以此為依據(jù)調(diào)整規(guī)劃，確定村莊建設(shè)用地的近期發(fā)展目標(biāo)和長遠(yuǎn)發(fā)展方向，進(jìn)行宅基地和各類建設(shè)用地的審批。

第三，統(tǒng)籌安排，合理布局。根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體要求，合理安排村內(nèi)的商業(yè)用地、交通用地、綠化用地和大型農(nóng)業(yè)機(jī)械的維修、存放用地;根據(jù)有利于村民的生產(chǎn)、生活的要求和當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)向特點(diǎn)、流水方向以及地形特點(diǎn)，合理安排有空氣污染的養(yǎng)殖用地、有水污染或噪聲污染的工業(yè)用地等;加強(qiáng)對水、電、路特別是村內(nèi)道路的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);加強(qiáng)環(huán)境衛(wèi)生建設(shè)，吸引村民利用村內(nèi)存量和閑置的土地進(jìn)行住宅建設(shè)。

第四，采取適當(dāng)?shù)恼撸膭畲迕窭么鍍?nèi)空閑地建房和翻建房屋。有條件的村莊也可以采取現(xiàn)金補(bǔ)貼、無償提供部分建材等經(jīng)濟(jì)手段，鼓勵和推動村民積極主動參與舊村改造。

（二）具體措施

第一，相關(guān)職能部門建立依法管理農(nóng)村住宅用地的共同責(zé)任機(jī)制。嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地或舊房;嚴(yán)禁給城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買或違法建造的住宅發(fā)放土地使用證;嚴(yán)禁先建后報批;嚴(yán)禁只辦理建設(shè)規(guī)劃許可手續(xù)，不辦理用地審批手續(xù)就進(jìn)行建設(shè)。

第二，為適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和更好地滿足農(nóng)民改善居住條件的要求，集約節(jié)約利用土地，制定適應(yīng)當(dāng)前形勢需要的多層、中高層和高層住宅樓宅基地審批管理規(guī)定。規(guī)范審批條件、審批流程，制定相應(yīng)的審批表和臺賬。

第三，加強(qiáng)集體建房的批后監(jiān)管，特別是分配后剩余部分，要定期備案。并要求農(nóng)民住房名單由國土部門和其他相關(guān)部門分別組織審批的，應(yīng)統(tǒng)一由國土部門備案，以便建立縣級統(tǒng)一、規(guī)范的農(nóng)村住房管理體系。

第四，建立協(xié)調(diào)機(jī)制，對社區(qū)住房安置后剩余部分住房，應(yīng)用于解決符合建房條件村民的新增住房需求，嚴(yán)禁以商品房的名義對外銷售。

第五，我們將依據(jù)上級政策及時調(diào)整目前的宅基地管理辦法，以適應(yīng)實際管理工作需要。例如，2018年1月15日自然資源部部長、國家土地總督察姜大明表示，政府將不再壟斷居住用地，將試點(diǎn)宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”。

（作者單位為青島市即墨區(qū)應(yīng)急管理局）