地方政府行政中心遷移政策及其效應實例研究

鄭霞

[摘 要]改革開放以來，我國經濟社會發展明顯加速，城鎮化速度持續提升，整個經濟社會發展步入改革關鍵期。城市空間持續擴張成為時代背景下的一個必然產物與客觀現象。為了支持城市建設，解決現有城市空間不足的問題，許多城市行政中心紛紛遷址。城市行政中心遷移也是一項事關城市發展的公共政策，它的制定實施、執行均與所在城市發展息息相關。本文試圖從搬遷實例入手，探討城市行政中心搬遷的效應，發現其中的規律從而指導城市發展。

[關鍵詞]行政中心遷移;政策研究;效應研究

[中圖分類號]F812.45 [文獻標識碼]A

1 研究的背景

改革開放以來，我國經濟社會發展明顯加速，城鎮化速度持續提升，整個經濟社會發展步入改革關鍵期。在此背景下，無論是社會經濟結構還是產業結構均出現了巨大變化，城市空間持續擴張成為時代背景下的一個必然產物與客觀現象。為了支持城市建設，解決現有城市空間不足的問題，許多城市行政中心紛紛遷址，例如西安、杭州等。

城市行政中心分布區域通常也會是當地的政治中心、經濟中心和文化商貿中心，其位置變化會對當地經濟社會發展帶來較大影響。同時，城市行政中心遷移也是一項事關城市發展的公共政策，它的制定實施、執行均與所在城市發展息息相關。相關數據顯示，大部分實施行政中心搬遷政策的城市基本上可以實現預期遷移的目的。盡管如此，現階段我國針對城市行政中心遷移效應及評價機制的相關研究尚不深入，缺乏系統認識與分析。本文試圖從搬遷實例入手，探討城市行政中心搬遷的效應，發現其中的規律從而指導城市發展。

2 南平市行政中心遷移政策及其效應研究

2.1 南平市行政中心歷史發展及區位演變

南平市位于福建省北部，是閩江之源的所在地。2.63萬平方公里的土地上居住著319萬人口，這里是福建省面積最大的設區市。近年來南平作為福建省對接長三角、服務中西部的前鋒平臺，借著高鐵建設帶來的交通便利，其區位優勢愈加凸顯。

自1949年新中國成立之后，南平行政區劃進行過數次變化。早在1949年5月，在閩北縣的基礎上分別設立了第一、第二專區，轉年將第一專區改為建甌專區（同年9月調整為建陽專區），第二專區則變為南平專區。到了1956年，建陽專區被正式合并到南平專區，同時新增南平市（縣級），并將其設為專區駐地。到了1970年，按照有關政策南平專區駐地正式由南平市（縣級）遷到建陽，但在1988年之后專區駐地又再次回到南平市（縣級）。1994年，南平專區被最終撤銷，同時正式組建地級南平市，將老的縣級南平市更名為延平區，所以其對應的政府所在地也自然劃歸到延平區。2009年，南平市政府重新提出搬遷行動，計劃將行政中心駐地由延平區遷往武夷新區。2018年南平市政府《政府工作報告》中指出南平市于2018年底有序啟動行政中心搬遷，這標志著搬遷工作進入實質性的搬遷進程。

2.2 南平市行政中心搬遷緣由

南平行政中心目前駐地延平區，延平區位于閩中大谷地最低處，城市地形復雜，四面以山地丘陵為主。延平區可用于開發的土地稀缺，這使得交通、供水、通信等城市基礎設施建設成本均較高，城市發展空間受限。延平區不足4平方公里的中心城區內居住著20多萬人口，由于人口密度高、城市空間狹小在民間被戲稱為“小香港”，這樣的密集空間同樣也限制了市政及社會事業項目的布局。加之近年來延平區交通樞紐功能的弱化使得人流和物流成本急劇增加，區位優勢不足。因此，此次行政中心搬遷既是拓展中心城市發展空間的客觀要求，也是提升城市空間集聚功能的有效手段。

通過對目前國內城市行政中心遷移的相關案例及經驗來看，行政中心的建設與遷移通常會對新城發展、拉動經濟等方面帶來積極作用。在政府的主導下，行政中心遷移這一政策或行為可以匯集更多的財力物力推進新區建設，同時對區域內商業、投資、居住等產生積極的影響。

3 南平市行政中心遷移效應研究

從城市綜合資源系統動力學的角度出發，一般把城市理解為多種資源的組合體，例如政治資源、經濟資源、人力資源、土地設施資源、文化資源等生態環境資源等。這些資源具有動態“漸變”特征并存在不同程度的相關性。城市行政中心遷移作為這些資源中的行政政治資源的“突變”必將帶來對整個區域內其他資源的重新配置，尤其是對遷出地延平區及承接地建陽區、武夷新區的影響將更為明顯。

3.1 對政治資源的影響

政治資源主要強調的以黨政機關及相關政策制度等形式存在的各類資源的總和。南平市行政中心本身可以視作是一種政治資源，它的搬遷屬于典型的政治資源重新配置，這一變化必然直接影響區域內的行政政治資源流動。行政中心駐地由延平區遷往建陽區（原建陽市），在其政策執行的初期先進行了一系列的政治資源調控與整合。具體來看： 武夷新區的占地面積達到4132 平方公里;從區域范圍來看，主要涉及整個武夷山市區域，同時將建陽市的潭城、童游、將口、崇雒、莒口、黃坑等鄉鎮、街道納入到管轄范圍。此外，還包括光澤縣寨里鎮、司前鄉和鸞鳳鄉、邵武市水北街道等武夷山國家級自然保護區部分區域。

隨著新的管轄范圍的劃分，容易出現原屬于建陽區、邵武市管理的部分區域的群眾在處理相關事務時現在應該找武夷新區對應部門辦事，但在實際操作過程中常常看到“走錯門”的現象。

3.2 對經濟資源的影響

政府作為參與經濟活動的主體，既有對經濟運行的管理職能也有對其區域內的經濟資源的調控職能。由于政府同時還控制和壟斷區域能源土地等稀缺資源以及公共財政資源的實體消費，這使得其在經濟資源配置中的調控作用凸顯。從南平市行政中心的遷移影響來看，無論是在直接影響方面還是在間接影響方面，這種遷移對當地的經濟資源配置作用都會十分顯著。在其影響下，部分與政府業務關聯性較大的咨詢服務業（包括投資擔保、交易中介等）、金融業機構等均會隨之遷移，在這種情況下，遷入地和承接地的高端服務業的產值及地方財政的營業稅收入發生變動。可預計，在未來的幾年內，南平區域內的各國有銀行、保險等金融機構的支公司都將在武夷新區內新建總部大樓。相關的咨詢業機構也將隨之在短期內搬遷。與此同時，行政中心遷移也會對延平區、建陽區兩個區的餐飲服務業等帶來影響，因此就長遠而言，這一遷移會給兩個區的第三產業結構帶來一定影響。對于延平區來說，中、低端服務業在第三產業中的占比會有所上升;對于建陽區來說，高端服務業在第三產業中的占比會有明顯上升，有利于推動當地經濟發展。同時武夷新區的建設帶來大量康養等第三產業的發展，可充分對接武夷山旅游產業發展，創造新的經濟增長極。