基于協同視角下的河流水污染治理研究

葛培 宋圓圓

[摘 要]近些年來，我國經濟發展取得了重大突破，人民的生活方式也在不斷變遷，但生態問題日益凸顯，特別是河流的污染問題。而河流治理是一個漫長且龐雜的工程，在以政府為主要推動者的“單中心”治理模式中存在著進程緩慢、效果不夠顯著等問題。本文通過探究單一主體治理的困境，提出政府、市場、社會多種主體協同治理模式，全面推進水污染治理工作。

[關鍵詞]協同治理;水污染;治理主體

[中圖分類號]X52 [文獻標識碼]A

1 問題提出

河流治理在當前國家建設過程中被提到了重要的位置，十九大報告中提出加快生態文明體制改革要著力解決突出的環境問題，加快水污染防治。由誰推動治理工作是水污染防治過程中必須要面對的關鍵問題，政府作為公共事務管理主體，在水污染治理中自然起著主導作用。但從漫長的政府主導治理的歷史來看，并沒有取得顯著的成績，水污染問題依然牽制著國家的發展和復興，所以不得不面對這樣一個事實：單一的治理主體已經很難有效解決生態環境中的水污染問題，多元治理已經成為大勢所趨。那么，協同視角下水污染治理的主體主要有哪些？治理主體之間是怎樣協作的？多種主體之間的協作需要怎樣的協同機制？基于杭州江干區和睦港河流水污染治理的實踐對以上三個問題進行探討就是本文想要研究的主要內容。

2 水污染協同治理的動力

彼得斯說“無論是公共部門還是私人部門，沒有一個個體可以靠自身所具備的知識完全應對綜合、動態、多樣化的問題”。在水污染治理的實踐中單一治理主體存在困境，迫使政府采取協同治理。

首先，水污染治理是一項龐雜的工程，在整個治理過程中，政府扮演著“保姆”的角色，包攬了所有的治理任務，沒有調動企業、公眾等其他力量，政府資金以及技術方面的限制導致了水污染治理效率低下。其次，各級政府劃分不同的部門實施工作，這種層層分級的方法導致行政分割現象嚴重，體制缺乏協調性，使水污染治理政策得不到貫徹。在實際的治理過程中，企業生產是水污染的主要來源，但許多超量排污的化工企業依然在運營，因為政府也存在自身的利益，為了完成上級政府的經濟指標會一定程度上放任化工產業等以污染環境為代價的企業生產，由此能夠獲得顯著的政績，使污水治理得不到根源上的遏制。可以看出，單一主體治理污水過程中缺乏監督導致水污染問題遲遲得不到有效解決。最后，政府獨自治理模式中注重末端治理，對于水污染的預防、環保意識的培養等方面重視不足。

實踐證明，政府單一主體的治理模式并不適用，轉變政府角色，將市場、社會納入治理體系已經勢在必行。

3 水污染協作治理的實踐

江干區在城郊結合處，生產生活污水排放量大，而配套的基礎設施改善的速度較慢，治理的難度較大。面對挑戰和壓力，江干區采取協同治理模式，全民共同治水。

3.1 政府與企業的互動

企業生產中的污水排放是水污染的一大來源，企業為了追求生產效益的最大化往往會超量排放生產污水，導致“公地悲劇”。但企業擁有技術和產品，江干區政府利用企業的優勢將其納入水污染治理過程，不僅可以達到從源頭對水污染進行防控的效果，而且可以獲得企業在技術、人力等方面的支持。

江干區的廣大民營企業積極響應。企業家聯誼會與地方縣鎮進行對接，重點開展生活污水治理、垃圾處理等方面的工作;集資捐贈，進行“五水共治”等。江干區政府對企業治水建立獎懲機制，授予先進企業等稱號。在企業和政府的良性互動中，實現了水污染治理資源的有效配置。

3.2 政府與公眾的互動

2014年江干區引進并完善由無錫市興起的“河長制”，以政策手段號召廣大公眾參與到河流治污中。江干區治水辦提出了“5+2”河長制，從區到基層有7級河長，即區、街道、社區、民間、河道、河道觀察員、保潔員7級。其中民間河長給公民參與治理提供了合法渠道，極大地激發了公民的治理積極性。

在對河長制不斷完善升級的同時，江干區發起成立了“河小二”隊伍進行治理水污染行動，協助河長完成日常的治理水污染的工作，重點參與區內控制面相關流域的水污染監測、污染物清理等工作。利用基層民眾的力量彌補了水污染治理過程中信息來源有限、不準確、不及時等狀況。

3.3 政府在協調過程中起宏觀導向作用

江干區政府水污染治理工作一直走在前列，做到了早規劃、早實施。2015年和睦港成為第一個寫進政府工作報告的河道。除了政策指導之外，政府還投入了大量的資金。2015年江干區共投入20多億元，僅截污納管和河道清淤兩項工作就投入了3億多元。由此可見，政府在協作治理水污染的過程中起到了宏觀導向作用。

4 水污染治理的協同機制

“九龍治水各管一頭”的現象是多主體協同治理下不可忽視的弊端，需要一定的協同機制才能克服。在江干區實踐中需要建立怎樣的協同機制才能實現對水污染的有效治理呢？

4.1 行動一致的協調機制

一方面，水資源只是整個生態系統中很小的一部分，污水治理不能脫離其他部門的協助，必須步調一致，建立相應的溝通平臺。另一方面，在進行水污染治理的區、縣、鎮、村各層次中，要建立信息共享制度、工作督查制度，協調解決污水治理的重難點問題，定期通報水污染治理工作的進展，使治理主體間工作保持一致，避免出現資源浪費等問題;政府和企業、公眾要建立聯席會議制度和信息交流平臺，做到群策群力、明晰責權、監督落實，改變 “九龍治水”的情況。

4.2 科學合理的問責機制

建立“河長+警長”的污染防控機制，形成“屬地管理，分片包干”的全民監督網絡模式，建立督察問責機制，抽調骨干力量組成聯合督察組，以匯報、查工作記錄、看現場等方式對污水治理推進情況進行督察。并且對各主體的權責進行明確，建立相應的分層問責機制，避免“搭便車”，相互推卸責任的現象出現。

4.3 多方參與的監控機制

統一規劃科學檢測點，實現區、縣、鎮三級實時監測數據的匯聚。自覺接受專家、工商聯、非政府組織、社會民眾、志愿者等對水污染治理的監督和評價。建立水污染治理工作信息發布平臺，向社會公告河流治理相關部門及企業、民間河長等的名單。具體的做法有：在每個河段或者水源處豎立標牌，上面注明主要負責河段治理工作的部門、企業負責人的電話以及監督電話，隨時接受來自不同社會主體的監督。

4.4 獎懲分明的績效考核機制

由于每條河流的具體污染情況不一樣，所以要結合當地的實際情況對領導干部污水治理的績效進行評價，不能一概而論，打擊干部的工作積極性。對企業生產排污進行監督，以及對參與水污染治理的企業給予肯定和相應的獎勵;在水污染管理過程中應該對新生的河長工作情況進行嚴格的考察，采取“自上而下”的梯形考核模式，比如，區級河長考核縣級河長，縣級河長考核民間河長。考核結果會進行公示并作為相關成員的綜合考核及獎懲的依據。

5 結論

通過對江干區關于污水治理的研究，可以看出完全由政府一元治理的模式在治理水污染這種公共性事務中已經不適用。江干區協同治理水污染的做法實質是將政府的職責進行分解，在不違背政府權威的基礎上，讓企業和公眾承擔一定的治理任務。企業與公眾以數量大以及方便了解基層情況等優勢極大地彌補了政府人員不足、精力有限、信息不全面等局限，形成全面治理水污染的新局面，實現了江干區河道零黑臭、污水零直排的目標。當然，江干區污水協作治理模式還只是一種新生事物，并非達到成熟完備，以下問題還有待解決。第一，治污績效考核的權力還是掌握在政府手中。第二，協同性對信息共享的要求比較高，江干區當前的信息溝通的方式還是采取自下而上的傳統路徑，更加直接平等的信息交流共享平臺還需要挖掘和建立。第三，公民、企業的參與沒有形成系統的參與秩序，無法合理配置資源。第四，界定企業、公眾參與治污的合法地位的相關法律還有待完善。

[參考文獻]

[1] B.蓋伊·彼得斯.政府未來的治理模式[M].中國人民大學出版社，2013.

[2] 徐雅婕.黃河流域水資源協同治理研究[D].河南師范大學，2017.