我國自由貿易港創新機制研究

藍慶新 韓萌

[摘 要]自由貿易港是當今全球開放層次最高、容納層級最多、設立要求最為嚴格的經濟功能區之一，是新形勢下我國全面深化改革、擴大對外開放的重要戰略部署，對于有效促進我國對外自由貿易發展以及加快構建開放型經濟新格局意義重大。立足當前發展實際，文章在詳細歸納我國自由貿易港建設意義與存在問題的基礎上，對于加快自貿港建設步伐以及優化自貿港建設成效的創新機制與耦合發展進行了深入分析，并提出了相應的政策建議，以期為進一步釋放我國自貿港功能潛力、激發其內生發展動力、實現其跨越式發展提供有力的經驗支撐。

[關鍵詞]自由貿易港;創新機制;耦合發展

[中圖分類號]F740.4[文獻標識碼]A[文章編號]1673-0461（2019）08-0044-05

一、引? 言

作為當前全球開放層次最高、容納層級最多、設立要求最為嚴格的經濟功能區，自由貿易港一直是各國擴大開放水平、優化營商環境、提升貿易效率的重要戰略依托。為了進一步深化國內改革，在日益加劇的國際競爭環境下為我國經濟實現可持續發展提供有力的創新制度支撐，近年來，我國不斷加快自由貿易區建設，先后在上海、廣東、天津等12個省份批復成立了自由貿易試驗區，在全面擴大了國內高水平開放空間布局的同時，也積累了大量的改革創新經驗成果，從而為進一步強化改革舉措，探尋自貿區高質量發展給予了豐富的前期經驗支持。2018年4月，黨中央決定支持在海南全島建立自由貿易試驗區，并提出支持海南逐步探索、穩步推進中國特色自由貿易港建設，分步驟、分階段建立自由貿易港政策和制度體系，進一步將自由貿易港建設新探索推向深入。這是我國改革開放40年來主動擴大開放的又一重大舉措，不僅體現了我國積極參與全球治理、全力推進經濟全球化的信心與決心，并且也在逆全球化思潮不斷升溫的外部背景下為我國加快完善開放格局、提升開放能效注入了新的活力，賦予了我國經濟增長新的動能。鑒于此，充分發揮政策優勢，設計并構建發展路徑模式與國家戰略相耦合的創新機制將有利于釋放我國自由貿易港的功能潛力，這對于增強我國自貿港內生發展動力，打造對外開放高地，擴大輻射示范影響，推動我國經濟發展質量與效益雙提升具有重要的意義。

二、自由貿易港建設為我國全面構建開放型經濟新格局譜寫了新篇章

（一）自由貿易港建設為我國優化開放模式指明了“新方向”

所謂自由貿易港就是設立在國家或地區境內、海關關卡之外，且境外資金、貨物可以自由出入的港口區。在港區內，不僅大部分甚至所有貨物將免征關稅，并且貨物還準許自由儲存、拆散、包裝、整理、加工以及制造。[1]相較于我國已設立的自由貿易試驗區，自由貿易港自由度更高，功能更加綜合，且遵循著“負面清單+非違規不干預”原則，因此對于全球要素資源來說擁有著更強的吸引力。當前，全球的自由貿易港數量已達600余個，主要分布于歐美、新加坡、日本、韓國及中國香港等地，其中部分港區已發展成為了主導世界貿易的交易中心、交通樞紐以及貨物集散地，不但有效推動了地區的經濟增長，更成為了保障全球經濟平穩健康發展所不可替代的基礎支撐。雖然自2013年國務院批復在上海成立第一個自貿區以來，我國已逐步形成“1+3+7”的開放試點格局，但在全球保護主義升溫、國內市場、資源等約束趨緊的雙重挑戰下，進一步深挖開放潛力、提升開放質量、創新開放思路便成為新時期我國尋求發展突破的必然選擇，而加快建設我國自由貿易港的歷史使命也由此應運而生。穩步推進自由貿易港建設，探索建立符合我國國情的自由貿易港政策體系將有助于在實踐中進一步把握我國合理的開放路徑、積累更多切實可推廣的操作經驗，從而在拓展我國對外開放廣度與深度的同時，為開辟一條具有中國特色的高質量開放型經濟發展道路提供有效可行的現實借鑒，為全面優化我國開放模式指明方向。[2]

（二）自由貿易港建設為我國參與全球價值鏈高端分工創造了新優勢

當前，國際投資及貿易占全球GDP比重已超過了70%，且中間品貿易在世界貿易中的比重也達到了70%以上，在過去的30年間，全球價值鏈的重新分拆已基本完成，這意味著一國貿易優勢的擴大不僅取決于企業層面在管理及技術方面的提升，也離不開該國在制度層面的支撐。經過多年的發展，我國企業雖然憑借著價格與規模優勢已深度嵌入了國際分工之中，但長期以來仍鎖定于價值鏈低端環節，其中的關鍵因素之一便是制度壁壘所帶來的資源流動限制。在這一情況下，以自由貿易港開辟自由貿易“通道”，打通資金、貨品以及人員的自由流動路徑將有利于我國加快打造區域乃至全球價值鏈的核心節點，在有效提升我國對于價值鏈的整合及影響能力的同時，實現價值鏈位勢的突破和上移。與此同時，自由貿易港的建立也有利于國內產業的加速升級。由于外資企業在港區內實現了投資及生產自由，而商品也被允許自由中轉、銷售以及長期停留，這就意味著外資企業實現了從采購、生產到銷售的全產業鏈控制。市場特權的失去使得我國企業不得不對標國際規則，在公平的市場競爭中倒逼轉型升級，從而以更大的國際競爭優勢實現自身價值鏈高端環節的躍升。

（三）自由貿易港建設為我國特色社會主義制度的完善提供了“新支點”

對外開放是我國長期堅持的基本國策，回顧改革開放40年歷程，我國的經濟發展成就始終離不開同世界的互動與聯系。自中國沿海開放經濟特區誕生以來，其靈活的政策措施與特殊的管理體制所帶來的發展優勢很快得到了彰顯，成為了我國對接世界、推進改革的前沿“窗口”，為中國特色社會主義現代化發展發揮了重要價值。當前，我國的社會主要矛盾已發生了根本改變，國內經濟進入了增長動力轉換的攻關期，而國際合作環境也在保護主義升溫的影響下趨于收縮。跨越發展關口，針對新時代開放現實完善我國特色社會主義制度成為了推動我國經濟持續穩定增長、加快我國現代化建設進程的關鍵依托。自由貿易港建設順應了我國發展的內在需求，它既是我國改革開放40年整裝再出發的全球性宣言，又是助力我國經濟實現高質量開放發展的時代標桿，在我黨集中統一的領導下，我國的自由貿易港建設將為我國社會主義制度的完善積累更多的實踐經驗，由點及面，不斷釋放示范潛能，強化創新引領，為我國全面深化改革開放趟出一條新路，以明確的開放目標與思路，成為新時期發展與完善中國特色社會主義制度的有力支撐。

（四）自由貿易港建設為我國國家戰略的強化迎來了新契機

我國現有的自貿區均是以服務國家戰略為目標的，如上海自貿區重點服務于長江經濟帶建設、廣東自貿區主要聚焦于粵港澳深度合作、而天津自貿區則集中趨向于對京津冀協同發展戰略的支持等，并且，我國當前自貿區所處位置也多為“一帶一路”核心區及關鍵節點地帶，可見，自貿區已成為了全面推動國家戰略發展的重要載體，在全方位提升我國對外合作效率、優化區域開放布局起到了至關重要的作用。而自由貿易港是自貿區的進一步延伸，且作為自貿試驗區發展的高級階段，具備了更高的開放程度以及更加綜合的服務功能。自由貿易港的建設不僅可以有效承接原有自貿區的戰略對接職能，并且更為有力的開放機制能效也強化了自由貿易港的戰略服務作用，從而以更為寬松的開放條件為我國國家戰略的有序推進給予了更加有效的制度支持、創造了更為廣闊的發展契機。

三、我國自由貿易港建設所面臨的問題

雖然近年我國在自由貿易試驗區建設方面已獲得顯著的成果，但對于建設更高水平的自由貿易港來說顯然缺乏足夠的實踐經驗與發展條件，這將在很大程度上影響我國自貿港高質量開放實施的力度與節奏，從而為其釋放政策紅利、強化運行保障帶來了不可忽視的阻礙力量。

（一）開放層次有待提升

2018年是我國自由貿易港建設的破土之年，由于尚處于初級探索階段，因此相關開放政策尚未健全，開放層次有待提升。一方面，雖然我國已先后設立了12個自由貿易試驗區，在開放制度創新方面已取得了一定的突破，但從整體試驗內容來看，淺層次且同質化趨勢明顯，支持政策單一，改革力度不足，這就造成了在建設自貿港過程中難以在短期內形成有效的創新政策供給，造成改革動能遲緩，開放步伐受限。[3]另一方面，對接國際高標準貿易投資規則是自貿港提升國際吸引力的關鍵。當前我國在競爭中立、金融業開放以及知識產權等方面同國際高標準規則存在著明顯差距，基于現實情況，在短期內也難以形成明顯的改觀，這對于外資企業將構成直接的壁壘，阻礙了我國自由貿易港的建設進程。

（二）公共服務質量及管理能力有待加強

擁有完備的國際化公共服務支撐體系以及領先的公共管理水平是建設自由貿易港的先決條件。當前，我國相關部門在公共服務方面，尤其是開放服務領域存在著一定不足，服務效率低、服務意識差、服務體系不統一已成為以往自貿區建設中政策落實不到位的重要因素，不僅使社會耗費了極大的協調與時間成本，并且也嚴重損害了自貿區的整體營商環境。根據《2018全球營商環境報告》顯示，我國營商環境綜合排名僅位于全球第93位，遠遠落后于發達國家整體水平，且排名較上一年下降了15名，這直觀地體現了我國公共服務質量的現實差距，成為了我國探索自貿港建設道路中所必須面對并解決的問題。與此同時，我國在自貿港管理能力方面也存在著缺陷。例如自貿港實行的是“一線放開”“二線管住”“區內自由”的監管制度，這使得域內企業可以在充分享受保稅政策的同時，實現貿易投資的自由化。但在現實操作中，從原料進口至成品出口，均離不開相關部門的高效科學管理，而我國現有的大多自貿區還無法給予企業類似的專業化服務，相關部門的管理業務水平仍需要著力提升。

（三）“高精尖”國際型人才匱乏

成熟完善的自由貿易港離不開極佳的地理位置、高效的政府管理以及良好的設施保障，更離不開具有國際視野的“高精尖”專業人才隊伍的引領與支撐，這在中國香港地區、新加坡以及迪拜等國際知名自貿港的發展經驗中以有所體現。高素質人才的匯聚不僅有利于吸引更多國際高端生產要素的聚集，從而帶動區域經濟的快速發展，并且也可有效激發地區創新潛力，加快經濟結構的優化升級。當前，滿足我國自貿港定位要求的專業化人才供給顯著不足，而既擁有良好專業素養，又具備國際視野、深諳國際業務流程的“高精尖”復合型人才更是十分匱乏，這不但阻礙了自貿港內優質合作項目的順利推進，同時也造成了合作外溢成果得不到合理的轉化與吸收，使得自貿港的輻射帶動效應無法充分有效地發揮。因此，如何培養、引進以及留住國際頂尖人才已成為了我國自貿港建設所亟需解決的問題。

（四）基礎設施聯通水平相對滯后

以現有自貿試驗區為基礎探索自由貿易港建設需要完善的基礎設施作為保障。一方面，當前我國自貿區總體綜合交通條件欠佳，這主要是由于我國對于自貿區的批準建設時間普遍較短，其中部分自貿區基建稟賦薄弱，且交通基礎設施升級仍處于建設初期，現實功能齊全、暢通高效的綜合交通網絡體系尚需時日，這使得自貿區作為國際綜合樞紐的地位沒有得到應有的體現，限制了生產要素的自由流動。另一方面，部分自貿區數字信息化建設也較為滯后，網絡化程度不高，不僅限制了其國際信息聯通的水平，并且也不利于基礎設施運營保障效率的提升，從而在一定程度上制約了自貿試驗區向自由貿易港的躍升。

四、加快推進我國自由貿易港建設的創新機制與機制耦合

自由貿易港建設將海南及我國現有的自貿試驗區推向了開放的最前沿，這為我國加快構建開放型市場經濟、打造世界貿易強國帶來了難得的發展良機。探尋自貿港創新機制及機制耦合將有利于其市場關系的協調與綜合功能的拓展，在激發了其改革活力的同時，也為其建設成效的有序釋放給予了合理的路徑選擇，從而以更大的市場優勢為進一步優化我國自貿港建設提供科學的指引與支持，使自由貿易港真正成為我國對外開放戰略的具體承載，以及引領建設開放型世界經濟的信號燈。

（一）港區產業轉移機制

經濟的可持續發展是以產業結構合理均衡為基礎的，而科學有序的產業轉移是產業結構優化升級的重要途徑，因而對于不同區域經濟的聯動協同發展意義重大。憑借獨特的國際區位優勢、龐大的國內市場支撐以及成本低廉的經營環境，我國自貿港建設擁有著得天獨厚的稟賦優勢條件，因而是國內外產業轉移的新焦點。一方面，作為我國對外開放新格局中的橋頭堡，自由貿易港應具備較高的產業發展層次，這有利于其對于國外高端產業及要素的承接，從而為其加快融入全球價值鏈以及向高附加值環節的攀升奠定了有利的協同基礎。另一方面，產業梯度的差異性也為自貿港產業鏈的國內延伸創造了條件，依托于自貿港的技術資金支持，內陸輻射地區將加快自身產業體系的完善，在提升了整體產業層級的同時，更使我國形成了良性的產業互動發展格局。這不但有利于國內的均衡協調發展，實現國家產業布局的持續優化，同時也為我國自貿港的產業調整路徑規劃了合理的方向，為加快轉變自貿港經濟發展方式、提升產業結構水平、實現國際競爭力的躍升提供了更大的空間。

（二）開放環境優化機制

一方面，當前我國自由貿易區實行的是“一線放開、二線安全高效管住、區內自由”的貿易監管制度，雖然經過幾年的改革與實踐，在相關管理制度方面已有所改善，但相較于中國香港地區、新加坡等國際典型自貿港來講，無論在便利化方面，還是在稅收優惠方面仍存在著明顯差距。自由貿易港的建設為域內制度的優化奠定了新契機，在有效提升了相關部門管理效率的同時，也為加快探索港內寬松的制度安排給予了更為自由的政策空間，從而為進一步完善我國自貿港內營商環境帶來了積極影響。另一方面，作為對接國際的樞紐要地，自貿港基礎設施聯通水平對于發揮其通道資源優勢，改善區域銜接水平，提升要素轉換效率至關重要。在國務院發布的《關于支持海南全面深化改革開放的指導意見》中已明確指出：按照適度超前、互聯互通、安全高效、智能綠色的原則，大力實施一批重大基礎設施工程……[4]可見，在國家政策的支持下，我國自貿港將進一步夯實基礎設施建設，逐步完善立體交通網絡，通過推動港內外原料、產品以及人員流動成本的降低，有效拓寬相關企業的利潤空間，從而為進一步提升我國自由貿易港國際吸引力奠定對接環境支撐。

（三）人文交流促進機制

促進人文交流是我國自貿港建設的重要內容，強化人文交流機制不但對于深化自貿港分享及吸收國際先進科技與智力成果意義重大，并且對于促進港內外經貿務實合作也具有不可忽視的作用。一方面，旅游服務業一直是我國自貿區建設的重點領域，而作為海南省的支柱產業，隨著自由貿易港建設的不斷深化，旅游業將迎來更大的發展空間，不但有效提升了自身國際化收益水平，并且也將有力帶動周邊相關產業的協同發展，從而為優化自貿港發展質量，加快自貿港建設注入了蓬勃力量。另一方面，強化人文交流將有利于弘揚我國的開放合作精神，這不僅為國際人才的吸納與培養提供了包容的社會“土壤”，并且也為我國自由貿易港建設開辟出了一條獨特的宣傳渠道，通過調動軟實力資源，從而為自由貿易港拓展國際經貿合作營造出了良好的輿論氛圍，進而為其加快建設步伐奠定了深厚的人文基礎。

（四）金融服務支持機制

金融是促進社會經濟發展，維護經貿合作暢通的重要力量。特別是對于自由貿易港建設來說，無論是完善港內基礎設施，還是推進國際化經貿合作都離不開金融的有力支撐。因此，如果將自由貿易港建設比喻成助力我國經濟高飛的翅膀，則金融就是支撐其翱翔的血脈經絡，相互依托，不可或缺。近5年的自貿區金融改革探索使我國在外匯管理改革、跨境金融創新以及金融風險防范等領域均取得了一定的成果，而建立自由貿易港不僅為擴大金融開放、完善風險防控提供了更為有利的政策契機，并且依托于前期經驗以及海南獨特的地理區隔優勢，我國離岸金融業務也將得到進一步深化發展，在全面提升了投融資便利性的同時，也有效地滿足了自貿港日趨多元的金融服務需求，從而為我國自由貿易港建設注入了更為強大的國際化對接活力。

（五）國家戰略對接機制

自由貿易港建設是我國在新時期推進對外開放的關鍵舉措，其肩負著引領我國開展新一輪全球化發展的歷史使命以及促進我國深化改革、加快轉型的重要任務，因而關乎國家發展大局，是服務我國國家戰略的關鍵依托。[5]作為我國改革開放的高地，自由貿易港是黨中央、國務院審時度勢，以統籌國內外兩個大局的高度所做出的重大決策，因此不能單純地看作地方發展問題，而是要基于國家發展戰略需要明確功能定位、理清建設目標，在充分把握自身戰略節點特色的基礎上，探索開放優化路徑、釋放國際合作潛能，只有這樣才能真正有效發揮出自貿港的自身優勢特點，放大示范能效，強化戰略支撐，在為國家戰略發展提供巨大動力的同時，培育戰略協同新優勢，實現自身建設水平的提升。

（六）“五元”耦合促進機制

加快我國自由貿易港建設，打造我國對外開放新高地，推動我國經濟健康可持續發展是通過多元的創新機制耦合而成的。各機制單元將通過聯動關系形成一個相互協調、相互支撐的有機整體，從而最大限度地發揮其對于自由貿易港建設的引領驅動作用，進而實現其高效耦合發展。

由圖1可見，“五元”耦合機制間各元素并不是相互獨立的，而是相互協作的機制系統，例如，開放環境的進一步優化將有效提升自由貿易港產業轉移的便利水平與國家戰略的對接條件，并在一定程度上推動了區域間人文交流與金融機構的服務意愿;而產業轉移效率的提升又在很大程度上帶動了國家戰略的深化與人才的流動等。可見，我國自由貿易港的建設不僅依賴于多元的創新機制渠道，并且機制間的相互作用還會引發“乘數效應”，進一步強化自貿港的功能效果，從而為我國加快構建起更高層次的開放型經濟社會發揮出不可估量的推動力量。

五、進一步推進我國自由貿易港建設發展的政策建議

（一）加大改革授權力度，創新政策引導支持

推進自由貿易港的建設，實現自由貿易港功能，不僅是要推行原有的自貿區模式，更是要全方位推動綜合改革，這就意味著我國中央政府要對自貿港進行特別授權，在結合國外自貿港發展經驗的基礎上，加快實現全方位的放權，充分發揮地方的自主性，使我國自貿港可以在更加自由的制度環境下，走上自我探索之路，以更大的區域優勢特色與更靈活的政府治理模式，全面激發自貿港發展活力與動力，從而為自由港的長期高效運行提供體制保障。與此同時，我國自由貿易港建設也應主動對標國際高標準，以培育更自由的市場環境為發展導向，全面加快在政策層面的開拓創新，探索建立以放寬外資準入、優化貨物通關、提升跨境金融服務為重點的投資、貿易以及金融自由化制度，發揮先試先行作用，構建并完善同國際接軌的政策支持框架，從而全面提升港區資源的配置能力以及企業的生存環境，進而以更大的國際合作優勢實現我國自貿港開放層級的躍升。

（二）提高公共服務質量，優化政府管理水平

隨著自由貿易港建設的逐步深化，無論是政府監管方式，還是企業生產模式都會發生很大的調整，為了有效保障自貿港建設的順利推進，在更高層面實現資金流、人才流、物流、信息流的高效自由暢通，政府相關部門必須提高自身服務意識與服務水平，通過推進自貿港服務承諾計劃，進一步強化政府內部管理，同時建立并完善投訴及異議處理機制，以更大的社會監督力度，倒逼政府工作效率的提升，從而在獲取更高公眾滿意度的同時，改善自貿港營商環境質量。此外，政府也應積極探索管理模式創新，著力提升跨部門“一站式”服務水平，構建“橫向打通、縱向聯通”的創新對接平臺，將所有相關的政府職能部門加以整合，依托電子管理系統，實現統一監管、統一申報、統一結算、統一退稅等，在降低了政府協調成本的同時，全面提升企業辦事效率，從而為自貿港建設提供科學、高效的軟件保障。

（三）加快人才培養步伐，強化人才引進支撐

發展是第一要務，創新是第一動力，而人才是第一資源。我國在建設高水平自由貿易港的過程中，當務之急便是要解決“高精尖”人才的匱乏問題。首先，以自由貿易港建設發展訴求為依據，積極探索與高校的人才合作培養模式，通過“訂單式”培養，實現港內企業與對口專業人才的無障礙對接，從而進一步提升了人才的使用效率。第二，完善人才配置機制，依托自貿港客觀人才需求，加大對于緊缺專業人才的培訓力度，設立人才培養目標與計劃，在專業人才培育、特殊技能勞工培訓以及人力咨詢服務方面提供有力支持。此外，自由貿易港應加大對高端人才的引進力度，在完善高層次人才收入結構的基礎上，進一步強化激勵保障機制，從而有效提升自貿港人才吸引力，進而為加快其建設步伐提供智力支撐。

（四）完善基礎設施建設，構建立體交通樞紐

實現自貿港經濟的內外聯通離不開交通基礎設施建設的有力支撐。當前在我國自貿港建設進程中，交通基礎設施的短板依然明顯，以海南為例，雖然全島已擁有港口十余個，且已初步形成了具備協同效應的港口群，但港口水平及綜合交通條件欠佳，與大陸之間的通達水平偏低，這與其戰略樞紐的地位不相匹配，無法承擔起應有的承內啟外、聯通東西的輻射帶動職能。[6]作為拉動投資貿易的重要載體以及優化資源配置的關鍵手段，加大自由貿易港交通基礎設施的建設力度，完善以鐵路、公路、航空、港口為主體的立體交通運輸網絡，將極大地提升我國自貿港的經貿合作暢通水平，從而充分發揮基礎設施在經濟系統中的基礎性和先導性作用，通過打造現代化交通新樞紐，為我國自貿港的國際化發展搭建便捷“橋梁”。同時，自貿港也應著力加大信息基礎設施建設力度。逐步完善基于信息技術的國際貿易網絡、生產網絡、航運網絡以及要素交易網絡，強化對信息資源的整合與配置效率，全面提升自貿港網絡信息服務的保障水平。

[參考文獻]

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