PPP項目財政承諾支出預算管理研究

黃彩云 蔣綺雯

摘要：本篇文章主要通過分析政府財承支出的現狀和存在的問題，分析了政府財承支出的界定、影響因素和重要性，分析了當前我國PPP財承支出存在規模膨脹、項目庫管理不規范、生命周期和預算周期不匹配、管理權力和責任不明確、信息不透明以及缺乏必要的績效評估等問題。根據國外的經驗，根據問題和產生的原因提出了相應的政策建議。基于問題視角提出了相應的政策建議。

關鍵詞：PPP財政支出? ?預算管理? ?財政風險

一、引言

2014以來，政府投資領域PPP（政府和私人資本合作）模式的興起和迅速發展，PPP項目財政承諾范圍已經擴大。預計未來30年內一般公共預算中政府PPP財承支出規模將要達到9.9萬億元，每年平均要支出3194億元。政府PPP項目承諾支出責任（以下簡稱“財承支出”）進一步擴大，部分市縣甚至超過了一般公共預算10%的紅線，政府財政風險加大。①PPP項目財政承諾支出管理存在諸多問題，如對財政支出責任的預算管理體系尚未建立，財政承諾支出的范圍具有隨意性，在項目執行過程中承諾支出不能保證及時足額支付，支出資金使用效率低下等。根據規定，政府涉及PPP項目合同的付款義務由財政部門結合中長期財政規劃審議，并按照預算管理的有關規定執行。加強PPP預算管理一方面可以更好的全過程、全角度的監督PPP項目的執行情況，規范PPP項目的建設運營，另一方面也可以控制財政支出風險，提高私人資本對政府財力的信任度，確保政府財力的可持續性。

二、文獻綜述

宗禾（2015）認為財政支付能力評估是以PPP項目的預算支出責任為基礎的。衡量了PPP項目實施對當期和長期財務支出的影響。黃徐會（2015）認為，在安排PPP項目時，政府需要考慮每個項目給政府部門帶來的財務負擔，并按照以收定支原則，充分考慮政府對財政支出責任承受的最合理范圍，制定支出責任最高限額。認為應當將PPP財承支出與財政支出和宏觀經濟指標進行掛鉤，完善預算管理水平、加快建立PPP中心等。強調了預算管理約束的重要性，只有前期財政承受能力論證和物有所值論證雙管齊下，才能達到理想的效果。溫來成（2016）提出PPP項目的全周期預算管理，認為PPP項目中的政府投資，財政補貼和政府費用的支出應納入預算管理，在預算中列支。任祥運（2017）認為PPP項目的經濟承受能力評估包括兩個方面：對未來PPP項目規模的預測以及政府一般公共預算支出數額的預測，對二者預測的方法的選擇至關重要。溫來成（2017）為完善 PPP項目融資承受能力研究制度提出了相應建議，建立健全 PPP項目中長期政府預算管理體系。楊寶昆（2018）認為要進行PPP全周期預算管理和監督，運用第三方機構來為PPP項目預算管理提供咨詢服務。

三、財承支出的概念界定及現狀分析

（一）PPP財承支出的概念界定

PPP項目財政承諾支出是指PPP項目整個生命周期內財務應承擔的支出，主要包括股權投資、運營補貼、風險承擔和配套投資。②

（二）PPP項目財政承諾支出現狀分析

1.PPP項目加速落地，財承支出壓力進一步加大。截止到2018年2月份，PPP項目總入庫數量為13970個，識別階段的PPP項目數量為6400個，占總數的45.81%;準備階段的PPP項目數量為2127個，占項目總數的15.23%;采購階段和執行階段的PPP項目數量分別為2561個和2882個，比例分別占到18.33%和20.63%。PPP項目總投資為184529.74億元，鑒定階段PPP項目投資67979.22億元，占36.84%;準備階段的PPP項目投資額為29736.73億元，占16.11%;采購階段PPP項目總投資額為37701億元，占總投資額的20.43%;項目實施階段PPP項目總投資49112.79億元，占總投資的26.62%。預計2015-2045年，公共財政撥款9.9萬億元，年均支出3194億元。

2.政府承擔支出責任增加，財承支出規模龐大。按照回報機制劃分，截止到2018年2月，可行性補助缺口項目數為5109個，占總數的36.57%;政府付費項目數量為5250個，占總項目數的37.58%;使用者付費項目數為3611個，占比為25.85%。在2015年到2045年之間預計地方政府需要承擔98814億元的PPP項目支出，前五位是是湖南省（8047億元）、河南省（7086億元）、四川省（6906億元）、內蒙古（6241億元）和云南省（5896億元）。

四、PPP財政承諾支出預算管理存在的問題及原因

（一）PPP項目生命周期與預算管理周期不匹配

PPP項目多涉及基礎設施建設，一般周期都是在20-30年，這與我國的年度預算或3年滾動預算非常不匹配。國家層面和省級最多只會制定三年滾動預算計劃，中長期預算編制在我國尚未普遍推行。但是未來剩下的十幾年的政府付費則沒有受到預算的約束，未來的項目資金供給自然也很難得到保證。

（二）PPP項目預算管理權責不清

我國各級政府并不能保證絕對獨立的編制預算的權力，這會影響PPP項目規劃和執行權力的匹配。目前我國的中期財政規劃只需要本級政府部門來進行批準，這就造成了預算報告審批權的錯位和混亂，PPP項目支出義務可以通過政府部門出具文件承諾將其列入中期財政規劃，這就存在政府部門傾向于擴大PPP項目支出規模的風險。

（三）缺乏統一的全流程預算績效評價體系

我國的物有所值論證尚缺乏基礎財務數據的積累作為支撐，僅僅通過假設條件和敏感性分析進行評價相當粗略;財政承受能力論證的測算口徑存在模糊，地方政府存在為了不超過一般公共預算支出10%的限額，往往以“擦邊球”的形式來上馬新的PPP項目。目前我國的績效評估只局限在結果的評估，尚未構建符合PPP項目特點的指標體系，也缺乏專業獨立的第三方機構來進行審查和評估。

（四）PPP財承支出預算缺乏透明性

目前我國政府的預決算報告中，有關PPP項目的投資、補助以及付費等支出信息測算不夠高效科學，數據不夠準確完整，這從根源上就造成了PPP項目信息的粗略和偏誤，不利于社會監督PPP項目的運行情況。政府網站也沒有制定PPP項目信息公開的實踐安排表，沒有做到PPP信息能夠及時、準確、完整的上傳到政府網站，以供社會公眾的查詢和監督。

五、對策及建議

（一）將PPP項目政府承諾支出納入中長期預算管理

各級地方政府不但要把當期的PPP項目支出納入政府預算，同時也要將預測的未來財政承諾支出數額列入中期和長期的政府預算報告，將其作為政府預算支出的一部分，通過未來的預算收入來加以保障。只有將PPP項目全生命周期的政府付費都納入預算進行反映和管理，并接受人民代表大會表決通過，才能提高PPP項目政府承諾支出的法律層次，增強PPP項目的政府財力保障。

（二）明確PPP項目預算管理權責關系

各級地方政府應當要獨立擁有編制本級預算的權力，將本級政府組織實施的PPP項目納入預算管理，并受同級人民代表大會審批。要明確PPP項目組織實施過程中各部門的職責和權力，嚴格進行部門間內部控制，遵循權責明晰、授權規范、互相制衡的原則，實現支出責任數據的多點錄入、互相核對、實時更新和自動提取，確保預算編制和執行過程中對PPP項目政府承諾支出的約束作用。

（三）實施PPP 項目財政承諾支出的績效管理

構建PPP項目績效考核指標和績效評價標準，為財政承諾支出納入預算的編制、執行和評價提供明確科學的依據。對于重點支出和重點預算安排的資金使用效果的績效評價要重點關注，實時監控，沒有通過階段性績效考核的PPP項目要進行重新論證，如不能通過論證，要執行退庫處理。引入第三方獨立審計機構，對PPP項目的整體和單個項目的運營情況進行審計，出具專業的審計報告意見。

（四）推進PPP項目預算信息透明化

應當對PPP項目運營的成本、政府承諾支出范圍、支出規模預測方法、預測支出總額以及階段性財政支出金額進行記錄和匯總，并且定期公開，接受社會公眾監督。此外，還要進一步做好PPP項目預決算信息的信息公開工作，通過預算管理促進PPP項目預算支出的陽光化運行，接受人大和社會各界的監督質詢，保障PPP項目的建設運營的效率和質量，使之為社會提供優質公共服務。

注釋：

①數據來源：《筑牢PPP項目財政承受能力10%限額的“紅線”——PPP項目財政承受能力匯總分析報告》。

②概念來源：《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金〔2015〕21號）。

參考文獻：

[1]楊寶昆，劉芳.PPP項目全生命周期預算管理研究[J].建筑經濟，2018，39（03）：28-34.

[2]趙曄. PPP財政承受能力論證需關注三大問題[N]. 中國政府采購報，2018-02-13（004）.

[3]任祥運，孟令錦，王東建.PPP項目財承論證的一般公共預算支出預測分析[J].中國商論，2017（35）：165-166.

[4]溫來成，孟巍.政府和社會資本合作（PPP）項目預算管理及風險控制[J].河北大學學報（哲學社會科學版），2017，42（06）：78-85.

[5]王璽，夏強.政府與社會資本合作（PPP）財政承諾管理研究——以青島地鐵X號線PPP項目為例[J].財政研究，2016（09）：64-75+29.

[6]溫來成，郭瑩瑩.PPP項目的政府預算管理問題研究[J].經濟研究參考，2016（31）：38-44.

（作者單位：中央財經大學財政稅務學院）