我國超大城市的韌性特點及應對策略簡析

■ 全美艷 QUAN Meiyan 顏 雋 YAN Jun 陳 易 CHEN Yi 馬 閱 MA Yue

在城市的迅猛發展過程中，城市遭受火災、雨洪、霧霾、恐怖襲擊、垃圾圍城、能源泄漏等災害的新聞不絕于耳，每個人都或多或少地感受到城市的“不安”。近年來，不少學者和政策制定者意識到：僅用“抵抗”的思維難以應對城市未來可能面對的突發災害或慢性災害，人們迫切需要新的城市防災治理思路。“韌性城市”的概念由此得到越來越廣泛的認可，為人們提供了更具前瞻性的思考方向。

1 城市韌性的概念和內涵

“韌性”源于其拉丁語詞源 resi-lire，即回彈，最早被物理學家用來表示彈簧的特性，以及描述材料的穩定性和抗外部沖擊的能力[1]。學者們將“韌性”和“城市問題”關聯起來，提出了“韌性城市”的概念，主要是指城市以主動的姿態適應新的環境，并在遭受災難后快速恢復城市功能并維持正常運轉。城市的韌性，不僅依賴城市的建筑、通訊、避難所等現代工程設施，更看重社會治理、經濟韌性等軟性設施。

“城市韌性”與“韌性城市”有著非常密切的關系，可以認為是一個對象的不同表述方面。關于“城市韌性”有不同的定義，但普遍都強調城市系統對災害的主動吸收并及時恢復到新的狀態的能力。洛克菲勒基金會（Rockefeller Foundation）將“城市韌性”定義為：“城市中的個人、社區、機構、企業和系統在各種慢性壓力和急性沖擊下存續、適應、發展的能力”[2]。聯合國對“城市韌性”的定義是：“受到危害的系統、社區或社會以及以有效的方式抵抗、吸收、容納和恢復災害的能力，包括通過保護和恢復其基本結構和功能”[3]。筆者認為，城市韌性具有兩方面含義：一是城市對災難的抵抗能力，即災害不易發生；二是城市在受到擾動后，快速恢復到原來狀態甚至超越原來狀態的能力，即災后快速恢復。簡單來講，韌性能力越強，城市所面臨的災害風險越低，從災害中恢復的速度越快。

2 國外城市韌性的研究現狀及成果

國際組織和發達國家的一些城市已經開展了不少城市韌性的研究和實踐，為我們提供了寶貴的經驗。在研究內容上，一些曾經遭受各類嚴重災害的城市，正在探討如何應對各類災害，以及建立城市風險評估體系；在研究框架上，從理論演繹、構建指標體系、建構測評模型，到實證分析、實際應用等方面都有不少成果，為我們的進一步研究搭建了良好的平臺。我國的相關研究開始較晚，但近幾年發展很快，相關論文數量明顯增多，內容主要集中在地理學、工程學和防災、減災等領域，偏重于文獻綜述、定性研究和工程類措施，在提升城市韌性策略、構建評價指標等方面的文獻還不多。

2.1 代表性的韌性城市計劃

發達國家雖然具備較好的災害預警和災后恢復系統，但面對自然災害和恐怖襲擊等災害，其應急管理系統和機制建設仍顯示出嚴重不足，因此，發達國家較早開始研究韌性城市的理論，并嘗試運用于實踐。

在韌性城市的理論和實踐推進過程中，國際組織展現出巨大的紐帶作用。國際合作組織集合全球范圍內的眾多城市，共同采取措施加強災害防治規劃，推動了全球各城市之間的協同進步，也極大鼓勵了全球建設韌性城市的積極性。聯合國減災署（United Nations Office for Disaster Risk Reduction）的“讓城市具有韌性”競選計劃和洛克菲勒基金會的“全球100 個韌性城市”計劃都是其中很有影響力的案例。

一些曾經遭受極端氣候或者人為災害的城市，如倫敦（London）、紐約（New York）、新奧爾良（New Orleans）等，率先探索實現城市韌性的途徑。如倫敦自2013 年入選“全球100 個韌性城市”以來，出臺了《管理風險和增強韌性》的政策報告，并依此建立了一系列政策執行機構。紐約遭受2012年的桑迪颶風（Hurricane Sandy）打擊后，也采取了一系列措施，促使城市的社區、經濟活動和公共服務做好應對自然災害的準備。美國在多個城市建立了韌性政策之后，也相繼確定了國家級的韌性建設措施。2016年，美國聯邦應急管理署（Federal Emergency Management Agency） 成 立 了 減災框架領導小組（The Mitigation Framework Leadership Group）。2018年3月，洛杉磯在“全球100個韌性城市”組織的協助下，洛杉磯市長Eric Garcetti明確表示，將采用“韌性的洛杉磯”（Resilient Los Angeles）戰略，致力于建設更安全、更強大的洛杉磯。洛杉磯韌性戰略在個人、社區、城市和全球范圍內有15個目標和96個行動，這些目標共同為城市居民提供了應對地震、極端高溫、經濟和社會不平等沖擊和壓力的對策。同時，在多個市政部門指定了部門首席恢復官（DCRO），他們的任務是整合城市運營資源，并為韌性計劃的新型跨部門合作鋪平道路[4]。

表1列舉了一些卓有成效的韌性城市計劃，值得借鑒。

2.2 國際城市韌性評價指標體系研究

城市韌性的綜合評價指標體系是當前的研究熱點和研究難點。建立科學合理的評價指標體系，有利于評估城市的韌性弱項，有的放矢地進行災害預防。

目前得到國際社會廣泛應用和認可的城市韌性評價指標體系是洛克菲勒基金會提出的城市韌性框架指標體系（CRI）。該指標體系涵蓋韌性城市建設關鍵領域的7 大特性，從個人、組織到地方與知識體系做了一個全面的分類描述，由4類12 個關鍵指標，48～54 項子指標和130～150 個評分項綜合組成[5]。表2梳理了目前國際上其他具有參考意義的城市韌性綜合評價指標體系，可供參考。

3 中國超大城市的韌性特點及策略

所有城市都涉及城市韌性的問題，然而毋庸置疑，大城市尤其是超大城市的韌性問題更為嚴峻，更需開展研究。在中國，超大城市不但人口密度極高，而且也是國家或區域的財富、技術聚集地，防災減災問題十分重要。

3.1 超大城市的概念

國務院于2014年發布了《關于調整城市規模劃分標準的通知》，按城區常住人口的數量把城市劃分為超大城市、特大城市、大城市、中等城市、小城市五種類型。其中，超大城市主要指城區常住人口1 000萬以上的城市，目前國內至少有北京、天津、上海、廣州、武漢、重慶及深圳7座城市符合超大城市的標準[6]（表3）。我國超大城市與國際上超大城市（megacity）的概念接近， 聯合國經濟和社會事務部（United Nations Department of Economic and Social Affairs）在2017“世界城市化前景”（World Urbanization Prospects）的報告中定義擁有1 000萬居民的城市為超大城市。根據2014年的統計數據：全球人口最多的前三個城市是東京、德里（Delhi）和上海，分別為3 800萬、3 500萬和2 300萬人口，并預測到2030年，特大城市的數量將增加到41個[7]。

“超大城市”的定義帶有一定的主觀性。隨著時代的變化，超大城市的劃分標準也在變化，如：唐長安城人口最多時超過100萬，在當時是世界上不容置疑的“超大城市”；當前倫敦和紐約的人口僅超過800萬，雖然低于聯合國設立的“1 000萬城區人口”標準，但仍是具有重要地位的超大城市[8]。 超大城市雖然往往是基于人口規模來劃分的，但卻不是一個僅僅與人口規模對應的概念，超大城市的人口、資源、科技、信息等高度集聚， 政治、經濟、文化、社會高度集成，黨政機關、企事業單位、社會團體、公眾等多元利益相關方高度關聯，它是我們所處的時代背景下持續城市化的綜合結果[9]。

表1 國際代表性韌性城市計劃一覽表

表2 國際上較為成熟的城市韌性綜合評價指標體系

表3 我國超大城市人口及面積一覽表（2017年）

3.2 中國超大城市的韌性特點

與一般城市相比，超大城市在城市韌性上面臨更大的挑戰，主要表現在以下幾個方面。

3.2.1“超級密度”對城市韌性的挑戰

對比世界多個城市人口密度可以看到，同樣是千萬級別人口的城市，尺度和密度卻相距甚遠。比較北京、上海、紐約和東京（Tokyo）中心城區的常住人口密度，會發現北京和上海遠高于東京和紐約。在0～10km 的半徑范圍，北京和上海人口密度為2.07萬人/km2和2.56萬人/km2，分別高出東京7 421人/km2和12 400人/km2，高出紐約7 539人/km2和12 500人/km2。其中，在0～5km最核心區域內，上海常住人口密度高達3.67萬人/km2，比紐約（2.66萬人/km2）高出1.01萬人/km2；北京（2.02萬人/km2）雖低于紐約，但仍接近東京（1.08萬人/km2）的兩倍[10]。這是我國超大城市的典型密度特征，稱之為“超級密度”并不夸張，規劃和治理一個千萬級別人口的超級密度城市，困難可想而知。

超級密度導致城市在空間形態、人口密度、交通規劃、公共基礎設施等方面，表現出比一般中小城市更高的孕災性。例如，建筑密度高、周圍缺少開闊疏散空間的街區發生火災的可能性和危險性更高；復雜的人口構成和城市空間，使城市更可能面臨恐怖襲擊、貧困引發的騷亂等安全問題……城市管理者將面臨更大的挑戰。

3.2.2“快速轉型”對城市韌性的挑戰

與發達國家相比，中國社會整體處于快速轉型的重要階段，也是各類矛盾頻發的階段。2017年，中國城市化率達到58.52%，這標志著我國的發展到達較高的水平。城市化率在30%～70%的階段是學界普遍認可的快速城市化階段，城市化率達到50%時，城市文明普及最快、城市輻射能力最強，同時，也是城市問題和社會矛盾長時間累積而可能失衡的關鍵點，各類城市病層出不窮，各類矛盾空前激化[11]。超大城市的問題往往更為明顯和嚴重：住宅緊張、交通堵塞、社會騷動、基礎設施不足和更高的犯罪率等時刻困擾著城市管理者。

在經濟高速發展面前，生態環境也表現出明顯的脆弱性，工業排放、空氣污染、水污染等污染問題和隨之而來的污水處理、垃圾回收、原始植被破壞、生物多樣性損害等一系列環境問題也日益突出。

3.2.3“多災并發”對城市韌性的挑戰

我國的防災分為洪水、氣象、海洋、地震、地質、農、林等7大種類，災害鏈、災害群已經逐漸成為防災領域研究的重要對象。從超大城市的現狀復雜性來看，僅依靠單一的防災災種，難以提供一個整體的保障方案。目前的現實情況是，防災管理方面實行單災種管理體制，采用分災種、分部門、分地區的防災模式，很可能會出現因綜合協調不力而導致政策不一、步調不齊的情況，甚至可能出現部門之間互相推卸責任或重復“撞車”[12]。

3.3 中國超大城市的韌性建設策略

自然災害和人為災害時刻都在威脅著城市的安全運行，超大城市面臨的挑戰往往更為巨大，為此，需要未雨綢繆，在城市韌性方面做好應對。

3.3.1 注重預防與評價

中國城鎮化的規模、速度和密度在世界范圍內都是前所未有的，這一進程不僅會挑戰傳統的社會學、經濟學和生態學，還必將挑戰傳統的城市防災思路[13]。過高的城市人口密度和空間密度，以及在交通運輸、能源供給、城中村、社會治安、環境污染等方面的巨大壓力，迫使學者、政策制定者、城市管理者跳出傳統被動抵抗城市災害的思路，轉向主動吸收、預防城市災害的思路。

非工程的防災策略是城市韌性的重要內容，比如，引導居民熟悉地區周圍避難場地和安全路線、掌握基本的避難知識、提高自救和互救的能力。同時，開展中小學生防災教育、組織防災互動活動，建立防災知識展覽館，建立防災日等措施，有助于加強人們的防災抗災意識和能力。

建立城市韌性的評估體系也是其中意義重大的一環。把城市的韌性能力量化為可度量的指標，有利于城市決策者將概念與實操性政策相聯系，引導政策制定者制定彌補城市韌性弱項的對策。在建構中國城市韌性評價指標體系的過程中，應該廣泛、深入地考慮城市社會經濟、人居環境、管治系統和民眾意識的特點，制定有靶向性的評價指標體系，以推動城市未來的持續發展。

3.3.2 注重綜合措施

超大城市是一個龐大而復雜的綜合系統。城市在以發展經濟為重心的同時，必須一方面增強城市承載各類社會壓力的能力，另一方面突出生態環境保護，強調城市可持續發展的能力。實現這一重要目標的關鍵在于，全方位提高城市韌性，通過科學合理的規劃，密切關注城市發展的實際狀況，實現韌性城市的目標。

國內學者在研究各類型災害避難要求的基礎上，提出了綜合避難場所的概念和規劃流程。認為在規劃實踐中，綜合避難場所的規劃應該包括前期研究階段、中期布局階段以及后期管理階段[14]。在實際應用中，主張運用多種高新技術，對城市災害（地震、火災、洪水等）的風險進行評估，統籌安排綜合性避難場所和針對某些特殊災害的避難場所。

3.3.3 注重發揮優勢

超大城市在防災抗災方面，既面臨巨大的壓力，也具有自身的優勢。在中國，超大城市往往是區域乃至國家的經濟、科技中心，一般都具有強大的經濟基礎、先進的科技水平、高效的管理能力、完善的基礎設施……因此，在城市韌性建設中，應該充分發揮這方面的優勢，實現韌性城市的目標。例如，可以充分發揮智能化技術的力量，在城市風險的報警及反應速度、應急信息平臺搭建、公眾風險知識普及率等方面充分發揮長處，加速推進韌性城市建設。

在韌性城市的建設中，需要重視長效機制的作用，鄰國日本在這方面有許多值得借鑒的寶貴經驗。日本是一個在地震和海嘯等自然災害中成長起來的國家，面對多災害的現實情況，日本政府通過法制化方式，立法建設具有避難功能的城市公園綠地，成為有效降低人員傷亡的重要措施。在1978 年的日本國家預算中，就有“具有防災功能的都市公園建設”要求，保證在制度上有效地促進了防災綠地建設的展開[15]。日本的經驗對我國的超大城市具有借鑒意義，我們應該發揮制度優勢，加快城市韌性的建設步伐。

4 結語

越來越多的人已經認識到城市的潛在風險，韌性城市已成為當前城市研究的熱點之一，為城市綜合防災提供了新思路。本文初步分析了我國超大城市在超級密度、快速轉型、多災并發等方面對城市韌性的挑戰，提出了評價、預防與綜合治理相結合，充分發揮我國管理體制優勢的建議。提高超大城市的韌性是一個漫長而復雜的工作，應該綜合考慮人居環境、城市社會經濟、管治系統和民眾意識等方面的內容，推動城市的持續發展。