“懸賞”背后：舉報人為何將城管局告上法庭

聽別人說，向城管部門舉報“車窗拋物”行為可以“掙不少錢”，于是，葉平利用業余時間當起了“舉報人”。等到他被通知去領取獎金時，卻在計酬方式上與城管局產生了分歧。雙方相持不下，葉平將城管局告上了法庭。

柳州市城管委辦公室曾在2015年7月21日召開新聞發布會，宣布將對舉報車窗拋物等行為實施獎勵，市民舉報車窗拋物行為并提供有效證據，經查證屬實的，按每條100元予以獎勵。

嗅到“商機”的葉平，先后向城管部門提供了1900余條車窗拋物視頻線索。等到他被通知去領取獎金時，卻在計酬方式上與城管局產生了分歧。雙方相持不下，葉平將城管局告上了法庭。

“職業舉報人”太多，“熱心市民”寥寥無幾

葉平曾是柳州市柳南區環衛所的司機。由于業余時間充足，環衛所的司機普遍在外兼職。

2017年初，有位朋友告訴他，向城管部門舉報“車窗拋物”行為可以“掙不少錢”，葉平從此利用業余時間和朋友合伙當起了“舉報人”，以獲得來自城管部門的獎勵。

給舉報“車窗拋物”者予以獎勵的點子是柳州市城管局辦公室主任劉翀想出來的。劉翀印象深刻的是，舉報獎勵辦法實施之初，“宣傳效果非常好，市民踴躍提供車窗拋物的線索”，中央電視臺專門對此作了報道。實施一百天時，柳州市城管部門就接到600多條舉報線索，查證后發放的獎金超過4萬元。

隨之而來的是，“職業舉報人”開始涌現。2015年10月底，柳州市民宋某一次性提交了一百多條舉報視頻，獲得了8600元的獎勵。根據柳州當地媒體的報道，宋某日后成為了領取獎金的常客，并組建了有6人的隊伍，通過行車記錄儀、攝像機拍攝采集。

2016年1月，另一名黃姓市民也引起關注，他一次性向城管部門提交了258條舉報線索。其中90%通過審核，黃某因此獲得了兩萬多元獎金。黃某直言不諱地稱自己就是一名“職業舉報人”，他通過購買攝像機、選點、租房、雇人等環節開展工作，每天早上6點至晚上7點定點“上班”。

2017年初開始“小試牛刀”的葉平，也很快就嘗到了甜頭，五個多月就掙了三萬多元獎金。

但葉平沒能高興太久。2017年9月11日，柳州市城管委辦公室發文，宣布廢止懸賞政策。劉翀解釋，廢止這一政策的主要原因就是參與的“職業舉報人”太多，違背了懸賞的初衷。到后期，堅持舉報的主要就是三四個“職業舉報”組織，“熱心市民”寥寥無幾，“這是我們制定政策時沒判斷到的”。

掙“辛苦錢”有了新“機會”

廢止懸賞的消息立馬在“職業舉報人”的圈子里傳開，大家都決定收手。葉平稱，他的那些“同行”，后來流轉到其他有懸賞舉報的地方，繼續靠“職業舉報”維持生計。有一名“同行”還專門找到葉平，拉他去湖南繼續“職業舉報”。

葉平正猶豫時，新的“機會”來了。2017年9月中旬的一天，葉平看到環衛所公告欄上貼著一份通知，是柳州市市容局下發的一則內部文件，鼓勵環衛工人提供車窗拋物等行為的線索，“案件經查證屬實并予以罰款的，向線索提供人按照《勞動法》相關規定支付工資報酬”。這份文件意味著，懸賞獎勵還在，但參與對象只限于環衛工人了。

劉翀對此的解釋是，環衛工人常在道路上作業，方便及時發現車窗拋物行為。

身為垃圾清運車司機的葉平也算環衛工人，他馬上“重操舊業”，花兩萬多元購買拍攝裝備。此后近一年，葉平幾乎風雨無阻，每天都去蹲點拍攝，用他的話說就是掙點“辛苦錢”。

提起拍攝的那些車窗拋物視頻，葉平用“單”來形容“工作量”，多的時候一天能拍到五六十單，最少也能拍到兩三單。每拍到“五六十單”的時候，葉平的心情會比較愉悅，心想著一天下來掙了五六千元。

實際上，市容局出臺的那份文件并未說明具體的獎勵金額，只有“按照《勞動法》相關規定支付工資報酬”。葉平稱，在看到市容局文件后，他馬上咨詢了柳州市城管執法支隊下屬的市容大隊，得到的口頭答復為，獎勵金額還是按此前的公開懸賞一樣，以每條100元計算。

但城管局并不認可這一說法。2018年8月底，城管局通知葉平領獎金時，告訴他之前拍攝的那些視頻并不按條計算，而是按他舉報車窗拋物的天數計算，以加班費的形式發放，每天100元。

屬民事行為還是行政行為存在爭議

2017年10月至2018年8月，葉平堅持每周向市容大隊提交拍攝到的視頻線索，一共有1955條。經城管部門核算，葉平被認可的舉報線索為884條，共計加班210天，因休息日和法定節假日加班費翻倍的原則，葉平最終可拿到3.5萬元的獎金。

葉平稱，之所以最終只被確認884條，是因為他是柳南區的環衛工人，城管部門只認可了他在柳南區拍攝的舉報，刨除了在其他轄區的舉報線索。

不能“如數”拿到獎勵的葉平“咽不下這口氣”。2018年10月，葉平向柳州市信訪局投訴此事，信訪事項被轉交城管局處理，城管部門答復稱按照天數支付加班工資符合市容局文件的規定。

葉平還是不服，隨即向廣西住建廳提出信訪復查申請。住建廳回函稱，兩方說法存在較大出入，并認為爭議的性質屬于勞動爭議，建議葉平申請勞動仲裁。但柳州市勞動仲裁委的回復是，雙方糾紛不屬勞動爭議，而是民事中的懸賞廣告糾紛，建議走司法程序。

2019年1月，葉平以懸賞糾紛為由將市城管局告上了法庭。3月，柳州市城中區法院下發民事裁定書稱，因葉平的舉報是依據市容局文件開展的，該文件為行政文件，不屬于平等主體之間的民事關系，法院以訴訟不屬于民事訴訟受理范圍為由駁回了葉平的起訴。

收到裁定后，葉平選擇了上訴。目前，柳州市中院已經立案。

實際上，行政機關發布此類懸賞通知，屬民事行為還是行政行為在法學界也存在著爭議。

北京大學法學院副院長沈巋認為，隨著行政法的發展，民事合同與行政合同日益需要區分，行政合同不同于民事合同的要點在于目的是否為了實現公共利益或行政管理目標。在沈巋看來，此案城管部門設置的懸賞不同于民間懸賞，目的是為了對車窗拋物行為進行管理而設置，故認定其意在訂立行政合同，由此引發糾紛可納入行政訴訟解決。