練江流域水環境治理策略

摘要：本文以練江流域為代表進行流域污染治理策略的探討，通過對流域污染的現狀、污染成因和治理過程存在的問題分析，通過創新頂層設計、引入全過程項目群管理等思路提出練江流域水環境治理策略，為相關單位決策提供參考。

關鍵詞：流域治理;水環境;項目群管理

中圖分類號：X52 文獻標識碼：A 文章編號：2095-672X（2019）04-0-02

Abstract：This paper discusses the pollution control strategy of the river basin represented by lianjiang river basin， and analyzes the present situation of pollution in the river basin， the causes of pollution and the problems in the process of pollution control. Through innovation of top-level design and introduction of the whole process project group management， this paper puts forward the water environmental management strategy for the river basin， which provides reference for the relevant units to make decisions.

Key words：Watershed management;Water environment;Project group management

廣東省政府及各級政府高度重視水環境治理工作，印發了《廣東省水污染防治行動計劃實施方案的通知》（粵府〔2015〕131號，以下簡稱《粵十條》）、《南粵水更清行動計劃》（修訂本）（2013～2020年）等實施計劃，并對各污染較為嚴重的流域分別出臺了實施方案，積極采取措施大力推進練江流域的流域治理，部分河段水質得到一定程度改善，但水環境形勢依然嚴峻，水質距目標仍有較大差距。

1 練江流域概況及水環境治理現狀

練江流域位于普寧及潮陽兩縣境內，干流發源于普寧五峰山楊梅坪，自西流向東南，在潮陽縣出海門灣橋閘在海門鎮附近注入南海，河長原為99km，經多次裁彎整治至1977年縮短為72km，流域面積1353km?。練江集水面積100 km?以上的支流原有三坑水、貴嶼水、官田水及秋風水等4條，經歷年整治改變為北港水和秋風水兩條。流域平均年徑流深1052mm，年徑流量14.24億m?，干流羊尾山閘（集水面積334 km?）實測最大流量1324 m?/s，最枯流量為零[1]。

2016年練江干流綜合污染指數均值為1.53，比2015年下降32.9%。2017年，練江干流綜合污染指數比2016年下降25.7%，化學需氧量、生化需氧量和總磷分別下降32.1%、35.3%和17.0%。今年1-5月，練江干流綜合污染指數上升5.7%，主要污染指標氨氮和總磷濃度分別上升5.4%和34.0%。其中，揭-汕交界青洋山橋斷面綜合污染指數上升41.9%，主要污染指標氨氮、總磷和五日生化需氧量濃度分別上升53.2%、118.0%和22.0%;入海河口海門灣橋閘斷面的綜合污染指數下降30.1%，主要污染指標氨氮濃度下降33.3%，總磷濃度上升34.0%，印染企業特征污染指標陰離子表面活性劑濃度下降71.8%[2]。

2 流域污染的主要原因

（1）產業結構不合理，重污染企業過于集中，結構性和格局型污染疊加[3]。

（2）河流“微容量、重負荷”問題十分突出。

（3）環保基礎設施建設嚴重滯后，大量污水垃圾得不到處理。

（4）養殖規模總量較大，畜禽養殖業污染嚴重。 [4]

（5）偷排、漏排和超標排放等環境違法行為時有發生，監管能力與工作機制有待加強。

3 流域污染治理存在的問題

3.1 重點整治工程整體進展緩慢

各項目分解任務總需2015年完成的共34項目僅有15項目完成，另10項部分完成，9項目未完成;需2017年完成的項目目前大多僅處于前期階段，未有實質性進展。

3.2 項目實施單位對采用PPP模式流程不熟悉，推進緩慢

項目投資以 PPP為模式推進，各項目實施單位對于PPP操作流程、政策法規不熟悉，大量項目仍停留在立項、可研、用地和規劃等前期工作，推進緩慢，未能盡快將項目交由社會資本進入實施。

3.3 財政難以承擔項目服務費用，影響項目推進

目前地方政府財政能力難以滿足項目實施后政府購買服務的付費要求，導致項目推行困難。

3.4 項目多，實施主體多，涉及部門多，逐個項目推進效率低，整體效果難以實現

整個流域整治項目接近200個，實施主體多，涉及部門多，大多數采用單個項目進行PPP招商，使得工程過于碎片化，系統性不足，銜接協調困難，導致項目推進效率低。項目間責任難以界定，無法對項目進行合理的績效評價，使得整體難以達到預期效果。

3.5 原總體方案以區域減排為依據確定治理目標，項目實施后效果存在一定的不確定性

3.6 地方政府技術力量薄弱

各項目專業性強，而地方政府技術技術力量不足，造成項目推進緩慢，機制設計不理想。

4 練江流域治理策略

4.1 創新治理模式的頂層設計

目前練江整治面臨時間緊、資金緊缺、協調工作量大等困難，項目整體推進緩慢，按照目前的模式難以按時按質完成整治任務。在目前的形勢下，創新治理體系的頂層設計，才能保質保量高效推進項目的實施。本文初步提出了三種創新的頂層設計的運作模式，即全流域整體策劃實施、設立發展基金和成立練江流域投資公司，以期解決練江流域治理的資金、管理和實施模式問題。

4.1.1 模式一：聘請專業咨詢機構進行整體策劃，將項目進行捆綁打包，整體推進

政府聘請專業咨詢機構對區域內的所有整治項目進行整體策劃，將碎片化的項目進行捆綁打包，提高項目吸引力。充分利用專業咨詢機構的技術、法律和財務專業能力，建立全面的管理和協調機制、績效評價體系、風險控制機制，整體推行項目，確保項目實施效果。

4.1.2 模式二：設立練江發展基金

利用政府投融資平臺與金融機構合作設立新型發展基金，旨在將財政資金、金融資金和社會資本有機結合起來，解決流域治理的巨大資金需求。通過設立發展基金，既能有效發揮專業機構和社會資本管理效率高、技術創新能力強的優勢，又可以發揮財政資金的杠桿放大作用，增強社會資本投資信心，加快形成多元化、可持續的建設項目資金投入渠道，吸引更多的金融和社會資本進入基礎設施和公共服務領域，促進實現民生改善、發展動力增強等多重目標。

4.1.3 模式三：成立流域投資公司，引入戰略合作伙伴

政府授權所屬的國有企業成立投資公司，負責流域整治的投資建設和運營管理工作，同時引入大型專業企業作為戰略合作伙伴入股，充分發揮其融資、建設和管理能力，統籌各個項目的推進。

4.2 開展練江流域治理全過程咨詢及策劃

練江流域的治理已規劃一系列項目，又分為多個子項目同時實施，子項目之間共享資源，但往往又在資金、資源等方面相互爭奪。如果處理不當，往往會在資源調配方面出現激烈的爭奪和沖突，惡化管理環境，甚至造成項目集群的失敗。因此，除了在運用政策、法律等手段推動流域治理外，流域治理的具體實施過程也需要借助強大的管理手段，進而提出由專業咨詢服務單位進行“項目群管理”的理念，對現有的和將開展的一系列工程項目進行集群管理，以實現在限定資源和限定時間內治理效果的最大化和治理效果的長期穩定。

4.2.1 對流域沿線區域區段劃定及發展價值研判

練江流域已出臺很多具體的治理方案和行動計劃，往往忽略了對流域沿線區域的背景研究，很多內容以實現某一目標為導向制定，而具體實施過程中又存在諸多困難。因此，對具體區域制定的實施計劃應充分考慮當地的條件和需求。通過對沿線區域發展背景與實際條件的分析，劃定沿線區域不同價值屬性區段，并作出價值評價，可為后續整治模式的確定及整治策略的選取提供重要依據。主要內容有：沿線區域已推動工作成果解讀，包括對沿線區域的發展戰略、區域定位、規劃設計、已建/在建項目等;沿線區域與周邊區域城市功能協調性分析;沿線區域市場發展狀況分析;不同價值屬性區段劃定及發展評價;不同區段發展價值潛力判斷。

4.2.2 對相似屬性國內外成功案例進行深入研究

尋找國內外相關的、可借鑒的成功案例進行深入研究分析，總結不同的成功經驗模式，結合整治目標找準適合本項目不同功能區域發展的價值要點和運作模式，為后續策略及模式的確定提供重要參考。主要內容有：應對選取成功案例的適用性評估;進行案例發展背景及運作模式分析;對案例成功發展的關鍵因素分析;進行案例不同功能區段或節點的差異化整治運作分析;總結成功案例對新項目的啟示。

4.2.3 運作模式及策略機制的研究與比選

明確整體運作模式及階段性的策略機制，理清不同價值區段在整治、運營各個環節與要素模式的選擇可能性，提出針對性的整治策略及保障機制。主要內容有：整體運作原則與模式設定;包括合作模式、盈利模式及政策模式等;整體運作階段性策略機制設定，包括發展階段設定、不同階段資源導入及應對策略等;不同區段運作模式確定及整治策略選取;不同區段運作的價值鏈分割與保障機制。

4.2.4 進行財務平衡及風險控制

充分考慮合理的實施分期、滾動開發的節奏和計劃，結合不同區段整治策略下的短期資金投入以及長期運營投入要求，針對總體以及分階段的財務成本、資金籌措及投入計劃等方面，建立財務模型，提供項目運營財務可行性評估并提出相應的資金平衡及風險規避建議。主要內容有：開發成本費用估算及問題分析;運營實施方案及滾動推進計劃;資金籌措、投入計劃;整體財務效益分析（包括靜態/動態分析及現金流分析）;整體社會效益分析;風險分析（包括盈虧平衡分析及敏感性分析）;財務平衡策略建議;風險控制策略建議等。

4.2.5 項目實施統籌管理

由全過程咨詢服務單位負責項目實施的統籌管理，主要內容有：項目的需求與驅動計劃的銜接;工作計劃以里程碑、交付和資源分配發展;周期性項目狀態更新;制定項目組織結構;利益相關方溝通計劃;問題跟蹤框架。

4.2.6 項目實施成效評估與可持續發展

定期對項目實施的成效進行評估，對需要改善和優化的內容進行調整，不斷完善，并基于實際情況制定可持續發展戰略。

5 結語

流域污染成因復雜，多方面多層次長期積累的產物，流域污染是一個龐大的系統工程，應充分認識其復雜性、艱巨性和長期性，全科學統籌發展與保護、區域與流域、水量與水質、短期與長效等四大關系，從單純治污轉向生態建設，建設系統高效的水污染防治工程體系和水環境綜合管理體系，不斷提升水環境治理水平，構建人與自然和諧發展的現代化建設新格局。

參考文獻

[1]廣東省水利廳，粵東沿海諸河.

[2]紀楷濱，2016-2017年練江水質變化趨勢分析[J].廣東化工，2018，11：82-83.

[3]閆志剛，跨行政區水污染多中心治理研究—以粵東地區練江流域為例[D].汕頭：汕頭大學，2016.

[4]廣東省環境保護廳，廣東省環境保護廳關于練江流域水環境綜合整治方案（2014-2020年）.

收稿日期：2019-03-27

作者簡介：余鵬鈞（1986-），男，漢族，碩士研究生，中級職稱，研究方向為給排水工程、水污染治理。