設官分職，因時變通

修曉波

中國古代監察制度史話（二十三）

清代地方的監察機構有總督、巡撫、按察司和道員等衙門。總督和巡撫在明初是臨時派遣的，到清代已成為固定的封疆大吏。總督為二品大員，如果兼有尚書的職務，就是從一品了。一個總督管理一省或兩三個省的事務，以軍政為主，兼管民政。巡撫為從二品，負責一個省的軍政、民政。在名義上，總督的地位比巡撫高，是上下級關系，但他們兩個人在意見不一致時，誰也管不了誰。大家都向皇帝奏報，按皇帝的指示辦理。說他們與監察官有關，是因為他們分別兼著右都御史和右副都御史的頭銜，與監察沾邊。

他們下去視察時，也受理官員腐敗的案件。道光十九年（1839），即鴉片戰爭的前一年，山西巡撫申啟賢到雁北一帶視察工作。經過代州（今山西代縣）時，當地一些里正（相當于村長）和紳耆（年老的知識分子或退休的基層干部）攔住申啟賢的轎子要告狀，反映當地驛站在征收喂馬的飼料時，有舞弊行為。對于這一類的舉報，如果不屬實，要對舉報人打八十板子，因為攔高級官員的車駕畢竟是極不嚴肅的事。當時申啟賢正生著病，心性煩躁，便沒有接待舉報人，還讓手下人打了他們一頓。上路之后，申啟賢又后悔了，心想他們反映的問題會不會屬實呢？如果他們不服，會不會進京上告呢？想到這里，申啟賢心里有些害怕，于是他馬上寫了一封信，責成道臺張集馨親自過問此事。張集馨經過調查，發現他們反映的兩個情況，即代州驛站收飼料時用的秤不準、驛站的工作人員向交納飼料的人強行收取一筆辛苦費，全都屬實。按照《大清會典》的規定，驛站費用包括喂馬的飼料由所在地方的官府提供，國家財政為此撥有專款。也就是說，代州驛站應該用專款購買飼料，而不能讓人白交，更不能在征收時又強收一筆錢。張集馨糾正了這起違法亂紀行為，但沒有深究貪污人的責任。清朝時期，全國有兩千多個驛站，使用的牛馬驢騾近七萬匹，政府每年為此開支三百多萬兩銀子。這里面的貪污有多少，誰也說不清楚。張集馨的處理方法也算盡其所能了。

雖然總督、巡撫帶有監察官的頭銜，對所轄地方的官員有行政管理權和監察權，但真正對地方官的監察活動，主要還是依靠各地的按察使以及道員去完成。清代在督撫之下設有布政司和按察司，其長官布政使負責一省的財政和人事，按察使負責一省的司法與監察。按察使為專職監察官，正三品，排在布政使之后，清末改按察使為提法使。各省按察司內的部門有經歷司（分管文件，審理案子）、照磨所（分管案卷檔案）和司獄司（分管監獄）。遇有大案要案，按察使要與布政使一起商量處理。

道員是布政使、按察使的參謀和助手的統稱。布政使手下有左右參政、參議，是“坐辦公室”的，也叫守道;按察使手下有副使、僉事，他們經常要往下邊跑，所以也叫巡道。明朝就有道員，當時屬于臨時性的差使，沒有品秩。到了清乾隆年間，把那些參謀、助手們的名稱都取消了，一律稱道員，并配上正四品的秩級，變成了正式的官員。他們的工作，不只是監察，還有許多行政管理方面的事。他們有的負責一個省，有的負責省內的三四個府州。和監察御史一樣，他們可以用密折向皇帝打小報告。

這里簡單說一下清初的巡按制度。在明代，巡按御史是監察地方的骨干力量，地位在按察使之上，清代時，情況發生了變化。清朝只是順治帝在位時，斷斷續續推行過巡按制度。有人做過統計，當時在這個問題上曾有過四次反復。最后，順治皇帝在死前又同意派巡按御史出巡。但他死后，鰲拜等四大臣輔政，沒有按順治皇帝的臨終囑咐辦。順治之后，再沒有大范圍地實行這項制度。清初在巡按制度上的反復及最終停罷的原因，主要有兩點：一是統治集團內部的滿漢矛盾。滿洲貴族是清政權的建立者，在要害部門中占據著主導地位，但順治皇帝派遣巡按御史時都是以原來明朝的巡按或用明臣擔任此職，即全是漢人。巡按御史的特點是要深入基層，滿人由于語言和習俗等方面的限制，一時無法勝任，但他們又不甘心讓漢人獨占實權要缺，所以就鼓吹停設。二是統治者認為督撫可以代替巡按的作用。明代督撫的性質側重于監察，由于督撫權重，便依靠職位較低的巡按御史進行制約。明代對地方的監察（中央也如此）體現了彼此制約的思路。但清人不是這么看的，他們認為督撫是地方上的“一把手”，且帶有督察院的職銜，監察力度夠大的了，可以代替巡按的工作。也就是說，他們只看到了督撫和巡按在工作內容上有重疊的地方，卻沒有考慮彼此制約的一面。廢除巡按制度后，清代統治者代之以不定期地派出專門事務的監察官，如巡鹽御史等，但其作用顯然無法與明代的巡按御史相提并論。清代對明代的監察制度既有沿襲又有變通，史書記載說：“本朝設官分職，因時變通，有未可與前代同論者。”

歸納一下，清代時期，督撫是地方最高行政長官兼監察官，按察使和道員（主要指巡道）是專職的監察官，他們和十五道（后來增加到二十道）的監察御史一起，形成了清代監察地方的網絡。

清代對監察官的選拔和作用非常重視，制度也很嚴格。清代皇帝多次強調，漢人中只有正途出身的人，才有資格參加選拔御史的考試。所謂正途包括兩大類，一類是由正規的考試考選出來的，如參加鄉試合格的舉人以及參加會試合格的進士等;另一類是由州縣等地方考選出來，送到北京國子監（太學）學習的，如一年選拔一次的歲貢，皇帝登基及大的慶典時加選的恩貢，每十二年（逢酉年）選拔一次的拔貢等貢生。順治的時候更加嚴格，規定漢人中的貢生也不能參加選拔御史的考試，康熙以后才放寬了限制。與正途相對的是另外兩種出身的官員，一種是花錢買的官（叫捐納），一種是有功并經吏部審核后賜給的官（叫議敘）。這兩種人是不能參加選拔御史的考試的。清代重視御史的出身，是為了保證這支隊伍的能力和素質。當然，以上要求都是針對漢人的，對滿人則沒有這么嚴格的要求。滿人擔任御史，只要求通曉滿漢文字，不用參加考試，實行的是“保送制”。

除文化上的要求外，還有其他條件。比如要求擔任御史的人要有在基層兩任知縣的經歷，要有良好的品行和道德，統治者認為這是端正官場以及社會風氣的重要因素。《大清會典事例》里有一句話：“欲正人，必端風俗，必自科道始（科道是六科及十五道監察官的簡稱）。”說的就是這個意思。當然，這里的標準都是為了維護清朝的統治。

清代對一些特殊機構（如軍機處、都察院、刑部、戶部等）的官員實行嚴格的回避制度。如都察院規定，不準在京三品以上官員的親屬以及地方督撫的親屬擔任御史。這是為了防止大臣與監察官結為朋黨，或者操縱監察機構。對地域的回避也有明確規定，不允許官員在原籍或與原籍接壤的地區任職。回避的距離是五百里。所謂原籍，不僅指本人祖輩的居住地，也包括本人或父輩曾經生活或工作的地方。清代地方新官上任，第一件事就是向布政使呈上兩份材料：一份是本人在回避問題上的說明書，一份是其同鄉對其說明的證明書。布政使審核后，呈報給本省督撫，由督撫送到中央的吏部備案。河南省內鄉縣有一座完好的古代縣級官署衙門，據記載，清代內鄉縣的103名縣官中，沒有一人為河南人。這是對一般的行政干部，而對于總督、巡撫、按察使、道員等監察官的任用，在執行地域回避時，要求是更為嚴格的。

（作者為青島大學歷史學院教授）