瑞典議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員制度的產(chǎn)生與發(fā)展

李少軍

習(xí)近平總書(shū)記在十九屆中央政治局第十一次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，“國(guó)家之權(quán)乃是‘神器，是個(gè)神圣的東西。公權(quán)力姓公，也必須為公。只要公權(quán)力存在，就必須有制約和監(jiān)督。不關(guān)進(jìn)籠子，公權(quán)力就會(huì)被濫用”[1]。也正因如此，我們黨從成立之初就高度重視權(quán)力監(jiān)督問(wèn)題，黨的十九大更是提出了“構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系”的要求。瑞典在“透明國(guó)際”發(fā)表的2018年全球“清廉指數(shù)”中排名第五，是世界上最清廉的國(guó)家之一。對(duì)此，其議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員制度功不可沒(méi)。剖析瑞典這一制度的歷史沿革與發(fā)展邏輯，對(duì)于我們?cè)谛聲r(shí)代堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，有著重要的參考價(jià)值。

一、從“大法官”到《政府組織法》（1713年～1809年）

瑞典的議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員制度是公認(rèn)的近代西方監(jiān)察制度的起點(diǎn)，它的創(chuàng)立與17世紀(jì)瑞典王國(guó)“大法官”制度密切相關(guān)。

“大法官”制度是瑞典議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員制度的前身，負(fù)有監(jiān)督公權(quán)力的責(zé)任，設(shè)立的初衷是安撫民眾、平定內(nèi)亂。17世紀(jì)的瑞典是一個(gè)君主專(zhuān)制國(guó)家，并未建立任何監(jiān)察制度。在國(guó)王的權(quán)威之下，統(tǒng)治階級(jí)享受著各種特權(quán)，貪污腐敗既不會(huì)被問(wèn)責(zé)，也不會(huì)被彈劾，更不會(huì)被罷免。面對(duì)各種形式的行政侵害，民眾無(wú)可奈何，怨聲載道。17世紀(jì)末到18世紀(jì)初，瑞典國(guó)王卡爾十二世在繼位之初的十年，年年征戰(zhàn)，在瑞俄戰(zhàn)爭(zhēng)失敗后常年流亡國(guó)外。貪污腐敗、投訴無(wú)門(mén)、連年征戰(zhàn)、政局動(dòng)蕩一步又一步地加深了民眾對(duì)統(tǒng)治階級(jí)的不滿(mǎn)，最終引發(fā)了內(nèi)亂。為安撫民眾，平息內(nèi)亂，1713年，流亡土耳其的國(guó)王卡爾十二世向國(guó)內(nèi)發(fā)布命令，要求在國(guó)內(nèi)建立“大法官”制度，用以監(jiān)督皇室，監(jiān)察行政官僚履職，維護(hù)和保障法律政令實(shí)施，受理民眾控訴。這一制度在一定程度上緩和了民眾與官僚之間的矛盾，但大法官是由國(guó)王任命的，他事事聽(tīng)命于國(guó)王，因而難以秉公處理民眾、議會(huì)與國(guó)王、官僚之間的爭(zhēng)議，為此，議會(huì)和國(guó)王圍繞著大法官展開(kāi)了激烈的爭(zhēng)奪，直到《政府組織法》的誕生。

在1809年前的一個(gè)世紀(jì)，瑞典飽嘗了獨(dú)裁君主與等級(jí)議會(huì)權(quán)力不受制約的苦難與艱險(xiǎn)，最終導(dǎo)致人們想要在兩個(gè)極端之間尋求一條切合實(shí)際的中間道路[2]?！墩M織法》是瑞典通過(guò)的第一部現(xiàn)代憲法，它明確了議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員的獨(dú)立性。1809年瑞典爆發(fā)革命，暴君阿道夫·古斯塔夫四世被議會(huì)廢黜，為了限制王權(quán)，議會(huì)通過(guò)了一部以國(guó)王與議會(huì)分權(quán)原則為基礎(chǔ)的憲法——《政府組織法》。這部憲法秉持洛克和孟德斯鳩的權(quán)力制衡理論，保留了17世紀(jì)以來(lái)瑞典的國(guó)家機(jī)關(guān)自治制度，仿照瑞典國(guó)王設(shè)立大法官的做法，設(shè)置了一名“議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員（Parliamentary Ombudsman）”，分享、承繼了“大法官”的核心職能，代表議會(huì)監(jiān)督法官與政府官員是否遵守法律，并按照法律的正當(dāng)程序，對(duì)其在履行職責(zé)過(guò)程中采用暴力、基于個(gè)人私利或其他原因違法或未履行與其職務(wù)相關(guān)職責(zé)者進(jìn)行追訴。這時(shí)的“議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員”的職能雖然不如“大法官”廣泛，但多數(shù)交叉重疊，因而具有平行的管轄權(quán)。比如，均受理民眾申訴案件，均享有巡視和督察權(quán)，都可以對(duì)通過(guò)新聞媒體和其他途徑獲得的信息發(fā)動(dòng)調(diào)查程序，都享有批評(píng)建議權(quán)以及對(duì)犯有嚴(yán)重過(guò)錯(cuò)行為或者瀆職的官員提起公訴。它的設(shè)立，一方面標(biāo)志著瑞典議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員制度的形成，另一方面，也標(biāo)志著瑞典議會(huì)反抗王權(quán)獨(dú)裁的重大勝利。

二、從議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員辦公室到監(jiān)察專(zhuān)員公署（1809年～1968年）

1809年的《政府組織法》極大地改變了瑞典王國(guó)的政治格局。雖然該法規(guī)定，“依據(jù)王位繼承法在位的瑞典國(guó)王或女王為國(guó)家元首”[3]，但王國(guó)實(shí)行三權(quán)分立，國(guó)王需與議會(huì)共同商議法律制定、官員任命和賦稅征收，政府向議會(huì)而不是向國(guó)王負(fù)責(zé)。自此，公權(quán)力開(kāi)始由國(guó)王轉(zhuǎn)移到政府，政府受到議會(huì)監(jiān)督，監(jiān)督主要依靠議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員。這也使得議會(huì)監(jiān)督專(zhuān)員在瑞典的政治生活中愈發(fā)重要，議會(huì)監(jiān)督專(zhuān)員及其附屬機(jī)構(gòu)迅速發(fā)展起來(lái)。

監(jiān)督專(zhuān)員辦公室屬于議會(huì)監(jiān)督專(zhuān)員制度的早期機(jī)構(gòu)設(shè)置。根據(jù)《政府組織法》，瑞典議會(huì)設(shè)置了只對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)、獨(dú)立于國(guó)王和政府的監(jiān)督專(zhuān)員辦公室。設(shè)立之初，該機(jī)構(gòu)僅有一名“具有杰出法律才能和秉性正直的”[4]監(jiān)察專(zhuān)員，監(jiān)察包括軍事事務(wù)在內(nèi)的各類(lèi)公共事務(wù)，“他們負(fù)責(zé)依據(jù)議會(huì)擬定的相關(guān)法律條款，對(duì)公共活動(dòng)中法律的應(yīng)用及其他規(guī)范行動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。一位調(diào)查官可以依據(jù)相關(guān)條款啟動(dòng)法律程序”[5]。隨著第一次世界大戰(zhàn)的爆發(fā)，瑞典的軍隊(duì)規(guī)模越來(lái)越大，軍事糾紛也越來(lái)越多，尤其是1914年義務(wù)兵役制實(shí)行以來(lái)，針對(duì)服役時(shí)間的不平等，民眾日益要求對(duì)軍事領(lǐng)域?qū)嵤└鼮獒槍?duì)有效的監(jiān)督，軍事監(jiān)察專(zhuān)員應(yīng)運(yùn)而生。1915年5月，議會(huì)將軍事監(jiān)督職能從監(jiān)察專(zhuān)員辦公室剝離出來(lái)，單設(shè)軍事監(jiān)察專(zhuān)員辦公室，自此，瑞典就有了“司法監(jiān)督專(zhuān)員（Justice Ombudsman）”和“軍事監(jiān)督專(zhuān)員（Military Ombudsman）”兩個(gè)辦公室，兩者互相監(jiān)督，互不隸屬。

“軍事監(jiān)察專(zhuān)員辦公室”產(chǎn)生于軍務(wù)頻繁的一戰(zhàn)時(shí)期，有其特殊的歷史背景，但二戰(zhàn)結(jié)束之后，隨著軍事監(jiān)察的需求日漸減少，軍事監(jiān)察專(zhuān)員（MO）的重要性日趨減弱。與此同時(shí)，隨著現(xiàn)代行政國(guó)家的興起，行政監(jiān)察和司法監(jiān)督的需求日趨增多，司法監(jiān)督專(zhuān)員（JO）的重要性日益凸顯。根據(jù)1957年憲法修正案，“司法監(jiān)督專(zhuān)員（JO）”監(jiān)察范圍從國(guó)家機(jī)構(gòu)擴(kuò)展至地方市政機(jī)構(gòu)，“法院、行政權(quán)力機(jī)構(gòu)以及中央或地方政府雇員應(yīng)依據(jù)調(diào)查官的要求向其提供相應(yīng)的信息和意見(jiàn)。一位調(diào)查官有權(quán)察看法院和行政權(quán)力機(jī)關(guān)的記錄和其他文件。公共起訴人應(yīng)調(diào)查官的要求應(yīng)予以協(xié)助”[6]。這也導(dǎo)致司法監(jiān)督專(zhuān)員所要處理的投訴案件從19世紀(jì)的每年不足100件，暴漲至20世紀(jì)50年代的年均700件。原有的司法監(jiān)督專(zhuān)員辦公室和軍事監(jiān)督專(zhuān)員辦公室并立的制度已無(wú)法滿(mǎn)足瑞典的政治實(shí)踐，迫切需要改革。

1904年，瑞典民事法律立法委員會(huì)指出，議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員的注意力似乎比較偏向于緊緊盯住法院管轄權(quán)與法院組織。直到20世紀(jì)50年代，議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員的注意力開(kāi)始明顯地轉(zhuǎn)移到文官系統(tǒng)。

1968年，為了滿(mǎn)足業(yè)務(wù)和職能需求，瑞典議會(huì)將司法監(jiān)察專(zhuān)員（JO）與軍事監(jiān)察專(zhuān)員（MO）合并成一個(gè)公署，設(shè)置三名地位相等的“議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員”，每人都有自己的監(jiān)督范圍，另外又設(shè)置兩名“副監(jiān)察專(zhuān)員（Deputies to the Ombudsman）”輔助三名專(zhuān)員的日常工作。

三、議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員公署的擴(kuò)充及其職能變遷（1968年以來(lái)）

議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員公署的成立，使得公權(quán)力得到了有效的監(jiān)督，貪污腐敗和司法不公也得到了遏制，因而得到了瑞典民眾的認(rèn)可和世界各國(guó)的青睞，公署由此走向了發(fā)展的快車(chē)道。

1975年，瑞典議會(huì)修改議會(huì)法，議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員公署再增加一名監(jiān)察專(zhuān)員，擴(kuò)充到四人，分別負(fù)責(zé)稅收、司法、軍事和事業(yè)單位四個(gè)領(lǐng)域。四名監(jiān)察專(zhuān)員還需要選舉出一名首席監(jiān)察專(zhuān)員，至此“議會(huì)設(shè)四名督查專(zhuān)員，包括一名首席議會(huì)督查專(zhuān)員和三名議會(huì)督查專(zhuān)員”[7]。首席監(jiān)察專(zhuān)員主持公署日常行政事務(wù)并決定每位監(jiān)察專(zhuān)員的職責(zé)分工，但他與其他三名專(zhuān)員并不是上下級(jí)關(guān)系，而是相互獨(dú)立、分工協(xié)作的關(guān)系，他們?cè)诟髯缘姆止茴I(lǐng)域獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)，共同對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，只有在特殊情況下才可以不受監(jiān)督領(lǐng)域劃分的限制，根據(jù)具體情況由監(jiān)察專(zhuān)員自行協(xié)調(diào)案件處理。此外，監(jiān)察專(zhuān)員公署下屬監(jiān)察專(zhuān)員辦公室的行政人員也擴(kuò)充至60人，他們負(fù)責(zé)輔助四名監(jiān)察專(zhuān)員并處理監(jiān)察專(zhuān)員辦公室的日常雜事。這些工作人員由首席監(jiān)察專(zhuān)員直接領(lǐng)導(dǎo)及任免。隨著公署的不斷完善，首席監(jiān)察專(zhuān)員在1993年瑞典《議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員秘書(shū)處管理指令》通過(guò)之后，獲得了案件分配權(quán)。這項(xiàng)權(quán)利使得首席監(jiān)察專(zhuān)員能夠無(wú)視既定監(jiān)察領(lǐng)域劃分，直接接管某個(gè)或某些案件，也可以將案件指派給特定專(zhuān)員。至此，瑞典議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員制度基本定型，直至今日仍未出現(xiàn)較大變動(dòng)。

在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)，議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員一直被視為議會(huì)和政府的咨詢(xún)機(jī)關(guān)，這些咨詢(xún)工作消耗了議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員相當(dāng)一部分工作時(shí)間。議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員公署的擴(kuò)充也是其職能變遷的表現(xiàn)之一。從最初的“保障法律法令的實(shí)施，監(jiān)督公務(wù)人員履行其對(duì)國(guó)家的義務(wù)”[8]到“監(jiān)督法律法規(guī)的執(zhí)行，限制國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員不合法、不公平的行為，以完善行政管理，促進(jìn)依法行政，保障公民的合法權(quán)益”[9]，當(dāng)前瑞典議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員公署監(jiān)察的對(duì)象和內(nèi)容已極大擴(kuò)充。從中央行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、軍隊(duì)，到地方行政機(jī)關(guān)，從政務(wù)官、事務(wù)官到其他被授權(quán)行使公共權(quán)力的團(tuán)體，如國(guó)有公司、社團(tuán)和基金會(huì)等都是監(jiān)察專(zhuān)員監(jiān)察的對(duì)象。從中央政府管理、行政法庭事務(wù)到一般政務(wù)到一般法院、海關(guān)事務(wù)、警察事務(wù)，從政令實(shí)施、懲戒事務(wù)到移民問(wèn)題、社會(huì)服務(wù)、殘疾人服務(wù)，從教育科研、建設(shè)規(guī)劃、醫(yī)療保障到社會(huì)保障、通訊保障、新聞自由等都是監(jiān)察專(zhuān)員所要監(jiān)察的內(nèi)容。圍繞這些對(duì)象和內(nèi)容所出現(xiàn)的問(wèn)題，監(jiān)察專(zhuān)員既可以被動(dòng)接受民眾申訴，奔赴行政機(jī)關(guān)辦公場(chǎng)所糾察，也可以主動(dòng)深入調(diào)研，依據(jù)調(diào)查結(jié)果向有關(guān)部門(mén)提出處理意見(jiàn)和建議，根據(jù)瑞典法律，每位監(jiān)察專(zhuān)員每年主動(dòng)深入全國(guó)各地調(diào)查時(shí)間不少于30天。議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員的責(zé)任導(dǎo)向，已經(jīng)逐漸由“對(duì)有關(guān)公職人員提起訴訟”，轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮膭?lì)他們合理地適用法律”?？梢钥闯觯裉斓娜鸬渥h會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員制度涉及的范圍擴(kuò)展至幾乎一切公共權(quán)力機(jī)關(guān)，并形成了良性運(yùn)轉(zhuǎn)的機(jī)制。

瑞典的議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員制度不但有力地維護(hù)了本國(guó)民眾的合法權(quán)益，還走出了國(guó)門(mén)。1919年芬蘭獨(dú)立后，為仿效瑞典監(jiān)察專(zhuān)員，設(shè)立了自己的專(zhuān)員公署。1962年，新西蘭仿效瑞典確立了監(jiān)察專(zhuān)員制度，成效顯著，這證明了監(jiān)察專(zhuān)員制度在普通法系國(guó)家同樣適用。自此之后，西歐諸國(guó)，英聯(lián)邦各國(guó)，美國(guó)的若干州以及日本等亞洲國(guó)家和地區(qū)也相繼效仿，推動(dòng)了這一制度在世界范圍內(nèi)的逐步展開(kāi)，時(shí)至今日，已有超過(guò)120個(gè)國(guó)家或地區(qū)設(shè)立了監(jiān)察專(zhuān)員公署。

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[1]習(xí)近平：《在新的起點(diǎn)上深化國(guó)家監(jiān)察體制改革》，載《求是》2019年第5期。

[2]【瑞典】本特·維斯蘭德?tīng)枺骸度鸬涞淖h會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員》，清華大學(xué)出版社2011年版。

[3][5][6][7]俞可平：《世界主要政黨規(guī)章制度文獻(xiàn)·瑞典》，中央編譯出版社2016年版。

[4][8][9]龔祥瑞：《比較憲法與行政法》，法律出版社2003年版。

（作者單位：北京科技大學(xué)馬克思主義學(xué)院）