人大執法檢查：演進、嬗變與回歸

張航

代議機關的監督方式多種多樣，西方國家議會的監督方式主要有質詢、罷免、調查、信任表決、彈劾等，而執法檢查則是中國人大常委會對“一府兩院”工作是否合憲合法的一種獨特的監督方式[1]。然而，憲法第六十二條和第六十七條對人大及其常委會的授權中并沒有規定執法檢查權，但《各級人民代表大會常務委員會監督法》（以下簡稱《監督法》）卻用第四章專章規定了執法檢查權及其制度，并與聽取和審議工作報告、審查和決定預算、質詢和罷免等憲定職權并列。那么，在憲法和立法法所配置的監督制度以外，人大執法檢查為何能從政治實踐進入規范文本、成為法定監督形式？

事實上，“人大常委會監督工作實踐中，經常性運用的是執法檢查”[2]。那么，為何人大常委會冷落甚至擱置其他監督手段，卻如此青睞憲法規范文本之外的執法檢查權？毋庸置疑，人大執法檢查的持續頻繁運用確實發揮了良好的效果，卻也有可能遭受懷疑，“人民代表大會的職權是由憲法和人民代表大會組織法加以規定的。按照憲政制度的原理，議會不可以隨意自行立法擴大自己的職權，議會的職權應授之于憲法，”“以監督法來擴大各級人民代表大會的職權是不合憲政原理的，也是沒有必要的。”[3]從理論上來說，憲法首先要求立法機關遵從既定的權力分配秩序，尤其是“當某機關的結構與由它所行使的基本功能之間不適配時，那么這樣的功能行使與分配在原則上是被禁止的”[4]。但從歷史經驗上來考察，執法檢查制度的演進過程反映了人大在制度實踐中的努力，“它旨在發展出一種與當時正在興起的技術導向、相互依存和功能有序的社會相兼容的法律風格”，并且也只有暫時放下一些“形而上學的假定或二元對立的概念”[5]，借助功能主義的視角去觀察政治制度的實踐，我們才能理解“那些政策是如何在實踐中解決問題的”[6]。

本文以人大執法檢查制度實踐的歷史演進為出發點，分析此制度的由來、形成和發展，從功能視角考察該制度是如何演進并本土兼容化。在此基礎上，分析制度當前存在的理論和現實問題，包括制度動力不足、泛政治化傾向以及主體對象錯位等問題，以及由此可能產生的制度嬗變之風險，并進一步探析在新時代人大對“一府一委兩院”的工作監督和法律監督中，人大執法檢查制度如何規范運行，才能防止制度嬗變甚至制度空轉的危險，從而實現制度回歸，提高監督實效。

一、執法檢查：人大制度實踐的歷史演進

執法檢查雖然并非憲法文本明文規定的監督方式，但從歷史經驗維度觀察，其由來、形成與發展均寄附于特定時期的人大制度實踐中。

（一）“執法檢查”的由來

1982年《全國人大常委會工作報告》總結，“常務委員會在實行監督方面，主要是聽取國務院關于國家經濟調整和國務院機構改革的報告，并進行審議”[7]。1982年12月4日，五屆全國人大五次會議通過現行憲法。雖然立法工作突飛猛進，但社會秩序和公共治安卻持續惡化，有法不依、執法不嚴、違法不究等問題上升為破壞社會主義建設的主要矛盾。為了改變這種法制渙散的局面，1983年中共中央印發彭真同志講話文件，強調“一定要依法辦事”“無論立法機關、執法機關、司法機關都要依法辦事。黨有黨章，要按黨章辦事。國家有憲法，有法律，要依法辦事，并養成習慣”[8]。時任全國人大常委會委員長彭真在省、自治區、直轄市人大常委會負責人座談會上強調，“人大和人大常委會最大的兩件事：第一是決定國家的大政方針;第二是選舉和任命各級國家機構領導人員”[9]。雖然人大常委會開始意識到法律實施的重要性，但人大及其常委會的主要工作仍然集中在立法和選舉工作上，對執法的監督也主要是通過聽取和審議其工作報告的方式展開。

1983年5月，根據遼寧省委印發《省委關于認真學習中央文件，檢查憲法執行情況的通知》，沈陽市人大常委會決定通過關于憲法貫徹執行的執法檢查，在社會上宣傳憲法，動員群眾學習、掌握和維護憲法，同侵犯公民權利和其他違憲行為進行有效斗爭。同時監督糾正一些國家機關及其工作人員存在的違憲問題，使他們牢固樹立法制觀念，在各項工作中嚴格遵守憲法和法律規定，養成依法辦事的習慣[10]。通過抽調各個戰線上的人員組成執法檢查小組，展開了以檢查違反憲法現象為內容的大范圍執法檢查活動，直到1983年6月，時任沈陽市人大常委會副主任李澄同志向市九屆人大常委會二次會議作了《關于檢查憲法在我市執行情況的匯報》[11]。沈陽市人大常委會首創執法檢查制度的雛形，即首先有針對性選擇執法檢查主題，其次成立執法檢查小組對法律實施狀況進行檢查，最后形成執法檢查報告后進行審議。

自沈陽市人大常委會首開執法檢查之先河，其他地方人大常委會也紛紛效仿。1984年和1985年，北京市人大財經委員會連續兩年組織大專院校師生、工商行政管理干部及政府法制部門干部對《經濟合同法》的實施情況進行執法檢查;安徽省人大常委會從1985年開始每年組織一次全省范圍的執法檢查;湖南、青海等省也相繼作出關于開展執法檢查的決定[12]。隨著法律法規的制定出臺與日俱增，監督法律實施的工作也日益緊迫而重要。各地通過執法檢查監督法律實施情況，進行了大量有益探索。

“立法不少，執法不好;立法如林，執法無人”的狀況愈演愈烈，受到多方面更為嚴正的關切。1985年《全國人大常委會工作報告》中明確指出，“有法不依，執法不嚴的現象在一些方面還比較嚴重，已經制定的法律還沒有得到充分的遵守和執行，常委會在這方面的監督工作也做得不夠，必須改進和加強”[13]。“徒法不足以自行”，即便是“一府兩院”也并非始終能夠理性、圓滿地執行法律。1987年《全國人大常委會工作報告》進一步提出“一定要抓好法律制定后的貫徹執行，把對法律執行情況的監督檢查和制定法律放在同等重要的地位，這是改進人大監督工作和加強社會主義法制建設必不可少的措施”[14]。這一判斷充分認識到了監督檢查法律實施的重要性，甚至將其置于與立法本身同等重要的地位。然而，在強調執法檢查從而改進人大監督職能和加強法制建設的同時，意味著執法檢查仍然屬于工作性手段，尚未獨立取得像立法一樣的獨立性且常態化職權地位。

（二）執法檢查制度的形成

1988年，全國人大常委會在《七屆全國人大常委會工作要點》中更進一步指出“監督憲法和法律的實施，監督國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院的工作，是憲法賦予全國人大常委會的一項重要職權”，并進一步解釋“人大常委會依法進行監督，既是對行政、審判、檢察機關工作的支持和促進，也是一種必要的制約”[15]。這一決斷直接肯定了“監督憲法和法律的實施”乃憲法性職權，而且這種“依法進行監督”乃是必要的“支持、促進和制約”。1990年全國人大常委會開始將執法檢查報告列入常委會會議進行審議。自此，法律監督的主要方式開始采用執法檢查展開。

1991年，時任七屆全國人大常委會委員長萬里在總結地方人大經驗時指出：“一定要抓好法律制定后的貫徹執行，這方面要下力量進行監督和檢查。人大常委會要把制定法律和法律制定后的監督檢查放在同等重要地位”“我們人大常委會會議，每次都要有一個到兩個法律執行情況的監察匯報，把它列入議程。這要作為一項制度堅持下去”[16]。1992年，萬里委員長再次在七屆全國人大常委會第二十四次會議上強調：“去年我們就提出，一定要把對法律實施執行情況的監督檢查同制定法令放在同等的地位。對所有法律實施的情況，都要進行檢查監督，特別要加強對憲法實施的檢查監督。”[17]七屆全國人大常委會反復強調法律制定工作和法律實施執行的監督檢查工作是居于“同等重要地位”的，高度肯定作為監督法律實施的執法檢查手段的合憲性地位，并明確要求將此一重要監督手段“作為制度堅持下去”。

當執法檢查越來越成為“健全人大監督機制的一項重要措施”[18]，八屆全國人大常委會開始著手執法檢查的制度化工作。1993年八屆全國人大常委會三次會議終于通過《關于加強對法律實施情況檢查監督的若干規定》（以下簡稱《若干規定》），將執法檢查的目的、原則、主體、方法和程序等規范化、制度化。《若干規定》開篇言明，“依照憲法第六十七條和有關法律的規定，并總結近幾年的實踐經驗”[19]，這肯定了執法檢查制度的憲法性依據，并援引其一系列的制度由來的實踐過程，證成執法檢查權的正當性。《若干規定》作為執法檢查制度的根本性文件，其出臺標志著執法檢查制度的正式形成。隨后，各地方便紛紛制定執法檢查相關規定，進一步推進執法檢查實踐的規范化、制度化。例如，1994年內蒙古自治區八屆人大常委會八次會議通過《內蒙古自治區各級人民代表大會常務委員會執法檢查條例》;1996年廣東省八屆人大常委會二十五次會議通過《廣東省各級人民代表大會常務委員會執法檢查工作規定》等等。

（三）執法檢查制度的發展

“九屆全國人大一次會議期間，制定監督法的呼聲可算是最高的之一”，而此時，“人民代表大會的職能最主要的，一是立法，二是監督”[20]。九屆全國人大常委會針對執法檢查中的突出問題，不斷總結經驗，改進執法檢查制度，著力提高檢查實效。1999年，九屆全國人大常委會十四次委員長會議通過《關于改進全國人大常委會執法檢查工作的幾點意見》（以下簡稱《幾點意見》）。《幾點意見》貫徹李鵬委員長在九屆全國人大二次會議閉幕會上講話精神，“執法檢查要改進方法，輕車簡從，深入群眾，力戒形式主義”[21]，并針對全國人大代表和地方人大反映的執法檢查工作中的實際問題，提出要壓縮檢查主題，重申檢查對象，精簡檢查小組，突出檢查重點和寫好檢查報告等五點意見。

十屆全國人大繼續對人大執法檢查制度進行改革和完善，并最終將執法檢查制度法律化。2003年，吳邦國委員長對執法檢查工作提出三點意見：第一，充分認識執法檢查的作用，高度重視執法檢查工作;第二，執法檢查要注重實效，體現少而精的精神;第三，執法檢查要依法進行[22]。為貫徹落實吳邦國委員長對執法檢查工作的具體意見，2005年十屆全國人大常委會辦公廳制定了《全國人大常委會執法檢查工作程序》（以下簡稱《工作程序》）。《工作程序》對執法檢查的主體、計劃的制訂、項目的選擇與確定、檢查的實施、檢查報告的提出、審議、處理和跟蹤檢查作了全面的規定，第一次從法律上完整地確立了執法檢查制度。據統計，截至2006年，全國人大常委會已經對53部法律開展了71次執法檢查，省級人大常委會則進行了超過千余次執法檢查[23]。在充分總結實踐經驗和理論規律的基礎上，十屆全國人大常委會二十三次會議于2006年8月正式通過《監督法》，專章將較為完備的執法檢查制度法定化。

作為我國人大監督職能的新方式，從工作性手段定位到“執法檢查是全國人大常委會履行監督職責的主要工作方式之一”[24]，執法檢查制度并沒有任何理論可供參考，也沒有比較法上的任何既有制度可供借鑒，其由來最初便是為了解決改革開放之初普遍存在的有法不依、執法不嚴、違法不究的現實法制問題。在社會主義法制建設初期，為解決普遍存在的執法和守法環節的薄弱問題，從地方人大常委會開始探索實踐檢查憲法執行情況，再到全國人大常委會將其完善成制，執法檢查展現了制度在“摸著石頭過河”中的演進過程。這一歷史由來、形成和發展及其繼續演進的現實因素和內在邏輯，對于解釋和完善執法檢查制度極為重要。當前需要進一步討論的是，執法檢查制度存在什么樣的嬗變風險，以及我們應當如何對其進行改進和調適。

二、執法檢查制度之嬗變風險

執法檢查制度對人大監督實踐，尤其是法律監督實踐具有極為重要的意義，這主要表現在兩個方面。其一，從政治評價上來說，執法檢查推動人大職責的重點由“立法和選舉”轉向“立法和監督”。在特定的歷史時期，有法不依、執法不嚴、違法不究的問題是阻礙社會發展的主要矛盾。憲法法律無法得到良好實施，人大最基本的立法職能都將面臨被架空的危險。因此，監督憲法和法律實施的現實需要是推動執法檢查制度生成和演進的主要動力。其二，從功能評價上來說，執法檢查優化了人大監督權力結構。執法檢查的歷史演進過程，充分反映了人大對其他國家機關的監督關系經歷了一個由薄弱到強化的過程。人大最初的執法監督主要是通過被動式的聽取和審議其工作報告的方式實現，但這種方式顯然欠缺實質的執法監督效果。執法檢查則深入法律執行第一線，直接進行執法問題的檢查，提出完善立法和執法的意見，有助于強化權力機關對法律執行機關的監督力度。執法檢查不僅在監督執法機關落實法律要求、改進執法工作上大有作為，而且也在整個社會形成一種大規模、長期性的法制效果，更加契合依法治國的時代背景。