我國體育行政執法方式改革研究

梁堯

黨的十九大報告指出，“經過長期努力，中國特色社會主義進入了新時代，這是我國發展新的歷史方位”[1]。這個新時代，“是決勝全面建成小康社會、進而全面建設社會主義現代化強國的時代”[1]。在現代化強國建設進程中，體育強國建設不可或缺，構成了現代化建設穩步推進的基礎支撐。然而，我國當前的體育行政執法手段還不能較好適應新時代體育市場監管的需要。隨著我國社會主要矛盾轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾[1]，如何推動體育行政執法方式由單一走向多元，如何通過體育行政執法方式的革新加強體育市場監管，如何在強化體育監管過程中進一步規范體育執法權力行使以回應人民群眾對體育事業的新期待，成為應對挑戰必須回答的時代課題。

學界關于體育行政糾紛和管理方式的既有研究多圍繞單項體育協會和俱樂部等體育組織內部展開，而對以行政部門為主體的體育行政執法體制的研究成果還較少，關于體育行政執法方式的研究更不多見。本文試圖以體育行政部門的日常市場監管為對象，探討新時代體育強國建設中革新體育行政執法方式的必要性與可能路徑。

1 體育行政執法方式改革：機遇與挑戰

1.1 順應體育法治建設的時代要求

“加快推進體育強國建設”是黨代會歷史上首次提出的發展目標，折射出體育事業在中國特色社會主義進入新時代后的嶄新定位[2]。建設體育強國，法治是必由之路。習近平總書記強調，“堅持在法治軌道上統籌社會力量、平衡社會利益、調節社會關系、規范社會行為，依靠法治解決各種社會矛盾和問題，確保我國社會在深刻變革中既生機勃勃又井然有序”[3]，并指出“我們提出全面推進依法治國，堅定不移厲行法治，一個重要意圖就是為子孫萬代計、為長遠發展謀”[3]。這是我們推進體育法治建設的基本邏輯起點。

依法治國重在全面，法治思維和法治方式應當涵蓋社會生活各領域、各方面。我國是一個有著十幾億人口的大國，國情復雜，發展體育事業的艱巨性和復雜性不言自明，必須借助法治手段，用法治杠桿撬動體育事業的健康全面發展。國家體育總局制定的《體育發展“十三五”規劃》（以下簡稱《規劃》）將依法治體作為一項獨立的指導原則加以規定，便是對法治在促進體育強國建設中重要作用的肯認。關于法治建設，《規劃》不僅明確了“基本形成現代體育治理體系”的“十三五”時期體育發展目標，還提出“推進依法治體，提升體育法治化水平”的具體要求。黨的十九大在短期法治建設目標的基礎上，更進一步分階段地描繪了未來三十年法治國家建設藍圖，并提出到2035年“法治國家、法治政府、法治社會基本建成，各方面制度更加完善，國家治理體系和治理能力現代化基本實現”的目標。這是為包括體育在內的全部社會事業設定的一個中遠期發展目標，法治手段成為體育治理體系和治理能力現代化的重要依托，法治體育成為法治國家、法治政府和法治社會美好藍圖中極具行業特色的一抹亮點。

1.2 肩負體育深化改革的歷史使命

執法是國家機關依照法定職權和法定程序，行使管理職權、履行職責、貫徹和實施法律的活動。規范的行政執法行為、健全的行政執法體制是依法行政、執法為民的必要前提條件，直接顯示著一個國家、地區法治建設的程度和水平[4]。因此，不能忽視提高行政執法水平作為體育法治建設重要抓手的基礎性作用。近年來，體育系統大力推進簡政放權改革，不斷完善執法工作機制，并加大體育執法和監督檢查力度，體育領域行政執法取得卓然成就。

在改革開放涉入“深水區”和我國社會主要矛盾發生轉變的背景下，體育在增強人民體質、服務社會民生、助力經濟轉型升級中的作用將更加突出，法治對于發展體育事業的保障作用將更加凸顯，體育行政執法工作面臨著新的期待。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》就創新執法體制和深化行政執法體制改革提出了要求，黨的十九大站在新的歷史起點上，再一次強調了“建設法治政府，推進依法行政，嚴格規范公正文明執法”[1]，為新時代體育行政執法指明了進一步發展的方向。據此，如何通過提升執法水平推進依法行政實踐在體育領域落地生根，進而擴展為更為廣泛而深刻的變革，最終為法治政府、法治社會、法治國家建設和其他行業深化改革積累可復制的經驗，成為新時代賦予體育行政執法工作的歷史使命。所以，必須提高政治站位，樹立歷史眼光，以滿足人民群眾對美好生活的需要為著眼點，促使體育執法向嚴格規范、公正文明的方向良性發展，不斷提升行政力量對體育市場監管的效率和質量。

1.3 面臨創新體育治理的角色期待

“轉變政府職能，深化簡政放權，創新監管方式，增強政府公信力和執行力，建設人民滿意的服務型政府”[1]是黨的十九大報告中一個值得關注的亮點，它高度概括了未來相當長一個時期內行政管理體制改革的前進方向。在體育領域，近年來，以體育行政執法公示制度、體育執法全過程記錄制度和重大體育行政執法決定法制審核制度為典型的行政執法“三項制度”已經廣泛建立起來，體育執法體制改革步伐不斷加快。

但也要清醒地看到，這些改革更多只是“執法形式”的變化而非“執法方式”的變化。體育行政部門運用的執法手段仍然主要限于審批和處罰等傳統手段，體育行政執法方式并未得到根本革新。十九大提出“創新社會治理”也正是由于這類現象普遍存在于包括體育事業在內的國家和社會治理各領域。實際上，早在2015年底發布的 《法治政府建設實施綱要（2015—2020 年）》（中發〔2015〕36 號）（以下簡稱《綱要》）中，中央就對創新行政執法方式作出規劃，而在《國家體育總局貫徹落實 〈法治政府建設實施綱要（2015—2020 年）〉實施方案》（體政字〔2016〕152 號）中，國務院體育行政主管部門也要求“改進和創新執法方式，積極探索行政指導、示范服務、行政獎勵等非強制執法手段，支持綜合執法及其他執法部門依法在體育領域執法”。2018年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發了《關于深入推進審批服務便民化的指導意見》（以下簡稱《意見》），明確了“誰審批誰監管”的要求，倡導探索智慧監管、包容審慎監管，提高監管的公平性、規范性、簡約性。黨和政府以及體育系統內部出臺的一系列政策文件都對執法方式革新提出了新要求。當前，體育行政執法工作面臨著不少傳統執法方式和手段無法解決或無法徹底解決的難題，應當深入剖析其背后的原因，沿著“創新社會治理和監管方式”的思路進行革新，克服執法監管中的困難，以回應體育行政執法方式改革這一時代命題。

2 體育行政執法方式面臨的現實困境

2.1 簡政放權背景下體育行政執法的兩難選擇

簡政放權是國務院堅持推行的一項具有宏觀性和全局性的改革。為充分激發體育市場活力，國務院近年出臺的 《關于加快發展體育產業促進體育消費的若干意見》《關于加快發展生活性服務業促進消費結構升級的指導意見》等文件以加快政府職能轉變為基本原則，給出了取消商業性和群眾性體育賽事活動審批、放寬賽事轉播權限制等體育行業放松管制、轉變職能改革的一系列措施和方案。但是，正如有學者指出的那樣，放松監管并非結束監管的開始[5]，職能轉變和審批改革后 “要把工作重點放在進行制度設計和宏觀調控、做好事中事后監管、提供各種指導服務和保障上”[6]。由于具體監管措施不明確、不完善，體育領域簡政放權后的操作規范和秩序保障還不能夠實現有效銜接，體育行政執法主體在履行職責過程中也面臨著較為被動的局面。

例如，體育系統行政執法能力本就十分有限，面對學校體育傷害事故頻發、群眾性體育設施被非法侵占破壞的現狀，簡政放權背景下的體育行政執法主體如果在履職上難以積極作為，則體育市場秩序便無從維護。又如，商業性和群眾性體育賽事審批放開后，各地掀起舉辦馬拉松賽事的熱潮，但由于對辦賽條件、辦賽能力和項目危險性認識的不足，北京、上海、廈門等多地發生過參賽者傷亡事故[7]，這背后反映出體育執法主體囿于簡政政策而忽視監管職責的角色不清境況。除特定體育賽事外，對以健身市場為代表的體育培訓市場長期以來缺少一套成熟的執法機制，監管流于形式，因私教管理邊緣化、資格標準的缺失等引發的危害學員健康事件頻繁發生。在簡政放權背景下，欠缺完善的執法機制和監管缺位將有可能使體育部門更加疏于對這類市場的管理。

所以，對于體育市場亟待規制的狀況，僅強調“放管結合”是不夠的，明確體育執法措施和權限應當成為體育市場監管的當務之急。為強化對武術、馬拉松等單項體育賽事的監督管理，國家體育總局近年制定了多個監管辦法，但其中更多的是原則性規定，缺少對執法監管的具體方式和程序的規定。在事前監管缺位的情況下，體育行政執法主體在對商業性和群眾性體育賽事進行監管的問題上陷入了兩難，實踐中有時只能讓賽事主辦單位以事后說明情況的方式承擔責任[8]，監管效果不盡如人意。由此不難看出，當下體育市場亂象的根源在于完善的執法和監管機制的缺位，體育行政執法面臨著對象更加復雜化、手段亟待革新的境遇。

2.2 強制性體育行政執法方式弊端顯現

目前，以行政處罰、許可和強制等為代表的體育行政執法手段主要是 “命令-控制”的強制模式，主要依賴體育行政部門的權威實現體育執法和市場監管目的。強制具有維護公共秩序和威脅個人自由的兩重功能[9]，盡管這類天生帶有行政強制性的執法方式往往能夠在短時間內達到體育行政管理目的，但其弊端也在適用中不斷凸顯。

首先表現于倫理指引價值功能的缺失。一般而言，強制主要表現為一種物理力量，是通過優于對方的力量迫使對方服從，而不是通過正當倫理或公共道德來說服對方，使之產生心理上的認同從而獲得行為上的遵從[10]。物理性壓制對相對人的心理沖擊較大，無法為體育執法相對人在心理上接受并認同，即便這種剛性執法方式有時能迅速達到執法監管目的，也不能當然認為這樣的執法就是正當的，因為“法律的強制力根源于正當性，同時法律的正當性是評價強制力效力的標準”[11]。

其次，強制性體育行政執法方式將付出高昂的實施成本。成本至少來自于3個方面：對執法者來說，必須克服相對人對強制性體育執法行為的抵觸心理，執法過程將遇到很大阻力，體育行政執法主體依靠強制性執法方式進行體育市場監管，不僅消耗巨大的人力、物力、財力，造成體育行政資源的浪費，并且在執法主體和相對人之間的摩擦中，使自己淪為糾紛的一方主體，甚至可能增加因敗訴而向相對人支付的行政賠償金等不必要的訴訟支出；對體育市場主體來說，則表現為一種“遵從成本”，即接受者由于遵從政府意志而放棄的價值取向、行動意圖、預定收益與政府所施加的強制內容間的差異[12]；對于整個社會而言，紛繁的行政糾紛也使得體育執法的社會成本增加。盡管成本來自不同方面，但都圍繞著體育行政執法關系展開，執法中雙方當事人關系是否融洽，直接關系到體育行政執法實施成本的高低。

最后，適用強制性執法方式的對象范圍和程度都是有限的。強制一般只適用于行為人的妨礙行為，即只有當行為人的行為違法或不當、擾亂了公共秩序或者侵犯了他人權益時才能對其使用強制手段。“強制力僅對違法的人是必要的，而且也只在違法者是例外時才能運用。”[13]在適用幅度上，強制性體育執法方式終究不能超出相對人的可接受程度，否則用于維護體育市場秩序的執法方式反而會對市場秩序造成破壞。

2.3 雙向互動不充分影響體育行政執法的社會效果

實踐中，與強制性體育執法弊端相伴而生的，還有存在于強制性固有弊端之外的、由執法者和相對人雙向互動的缺失導致的體育執法社會效果大打折扣的問題。

體育行政執法中常用的行政處罰等執法措施將對相對人基本權利造成限制，《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國行政許可法》等行政法律法規均明確規定了這類行為作出時的聽取意見和說理程序。可見，法律期待的行政執法過程應當是執法者和相對人雙向互動的過程，目的是使行政決定能夠以充分、全面的信息為基礎作出，取得相對人的信服，便于事后執行和相對人請求救濟。當前，不少體育行政糾紛緣起于執法主體在執法中沒有履行聽取意見和說理義務，反映出體育行政法律關系雙方互動尚不充分的現狀，相對方往往在不了解關涉自身利益的行政處罰等體育執法措施的理由、依據和救濟渠道的情況下，被動接受有關執法決定。當然，因執法中未向相對人充分說明理由引起的體育行政糾紛不僅限于行政處罰，在政府信息公開等其他領域也十分常見。“楊繼勇等訴國家體育總局、上海市體育局信息公開案”中，二審法院即以“51號告知書中，該局并未向楊繼勇充分說明其所申請公開的信息不存在的理由”為由，否定了該告知書的合法性[14]。

忽視體育執法雙方互動的一個后果便是執法社會效益的減損。應當認為，在體育行政執法中，執法者、相對人、利害關系人甚至社會公眾都具有主體地位，應當將體育執法視為一種應受法律規范的雙方甚至多方主體利益調整的過程[15]。執法者若不能依法履行聽取意見和說理等程序性義務，便堵塞了相對人通過參與執法過程而知悉相關體育法律規范的渠道，這對監督體育行政執法權力依法行使、相對人訴諸法律救濟都是不利的。同時，也不符合《體育總局關于貫徹落實“誰執法誰普法”普法責任制的實施意見》的要求，嚴重制約了體育執法社會效益的發揮。

“為達成行政執法公正的價值目標，行政執法司法化也成為行政執法方式的必然變化趨勢。”[16]所謂司法化趨勢，主要指將行政運作程序視為司法程序一樣，目的在于確保個人合法權益不受侵犯。在這個意義上，體育行政執法中的“雙向互動不充分”現象也應當作為一種執法方式不適應體育強國和體育法治建設現實需求的表現 （而非單純的執法程序不規范），亟待革新。

3 改革體育行政執法方式的應然邏輯與理念重塑

面對新時代給體育強國和體育法治建設提出的新課題，需要積極回應的不是要不要對體育市場進行執法監管的問題，而是怎樣監管并取得良好效果的問題。如何通過執法方式的革新來建立一種適應時代需要的體育市場行政監管模式，無疑是對體育行政執法主體智慧和能力的考驗，也是開啟新時代依法治體新樣態的嘗試。

如前所述，盡管各級體育行政部門已在體育行政執法“形式”上作出了大量努力，但無論是執法公示、全過程記錄，抑或對重大執法決定的法制審核，皆未超越行政處罰、許可和強制等傳統體育行政執法方式的承載范圍，本質上是為傳統執法方式設置的配套制度。這種“重形式優化、輕方式革新”的改革觀，其不足在執法實踐中被放大，以致陷入種種困境，體育行政執法方式改革仍待取得更多的實質進展。筆者認為，“方式”畢竟不同于“形式”：后者僅是一種表現，是既有制度的自然延伸；而前者則是一種選擇，是現行制度之外的真正創新。特定的體育行政執法方式應當負載著特定的實質或內涵，否則，便不足以一種獨立的執法“方式”存在，而僅是其他執法方式的附屬品。在這個意義上，改革的重點從“形式優化”向“實質革新”過渡，便成為深化體育行政執法方式改革的應然邏輯。

執法方式的轉變勢將引發執法理念的更新，反之，新執法理念亦有助于引領執法方式轉變和執法體制改革的深化[17]。具體到體育行政執法領域，執法主體唯有深刻認識，真正確立行政平衡、服務合作和正當程序等現代行政價值理念并以之為改革的理論指南，體育行政執法方式乃至執法體制改革才能夠達致預期的目標，具體如下。

一是樹立行政效率與公正相平衡的理念。平衡論是有關現代行政法理論基礎的一種主張，其核心意涵是行政機關和相對方的權利義務應保持平衡[18]，進而可以引申為效率和公正兩種法律價值的協調兼顧：一則須允許行政主體優先實現部分公權力，以保證行政效率水平和行政管理目標的達成；二則須明確公民權利本位，充分保障相對人的程序權、救濟權和監督權等合法權益，以守住行政公正底線。平衡理念對于簡政放權背景之下的體育行政執法方式改革具有特殊意義。當前，體育行政執法資源處于稀缺狀態，人力有限、設備不足、費用高昂，單純依賴行政權力進行監管的執法方式因成本高、負荷重、績效低，已不能很好地適應體育市場監管的現實需求，亟待精簡以提升體育行政執法效率。同時，精簡后的執法方式亦須足以維護體育市場公正秩序和體育行政相對人合法權益，避免造成“放管失衡”和權利保障不足的不利局面。

二是樹立公共服務與合作理念。現代行政法的精神，體現為服務與合作的新理念[19]，這與傳統的以“命令-控制”為特點的強制行政有著本質區別。過去很長一段時間，體育領域行政執法始終處于空白狀態，即便如此，從實踐現狀來看，方興未艾的體育行政執法仍有“宿命式”地陷入強制泥淖的危險。為避免危險的現實化，體育行政執法主體務須堅持公民本位、社會本位的服務行政理念，淡化執法方式整體上的以單方性、不可選擇性為表現的強制色彩。“合作”同樣表明體育行政執法方式應朝著協商而非單方的方向演進，即賦予體育市場主體以一定程度的選擇權，以提升體育行政執法的可接受性程度。體育行政執法不應拘泥于某一種方式，這對于我們改造整個體育行政執法體制是有益的。

三是樹立正當程序理念。革新體育行政執法方式，就意味著要將更多類型的行政行為引入體育行政執法理論和實踐之中。盡管行政行為法屬于實體法范疇，但是，“程序不是次要的事情。隨著政府權力持續不斷地急劇增長，只有依靠公正，權力才可能變得讓人能容忍。”[20]因此，行政程序同樣具有獨立價值，非以正當程序為理念的體育行政執法不僅克減了執法的社會效益，更與法律之規定、法治之精神相違背。恰如美國聯邦最高法院大法官威廉·道格拉斯（William O.Douglas）所言，“正是程序決定了法治與恣意的人治之間的基本區別”[21]。體育行政執法方式改革唯有牢固樹立并良好貫徹正當程序的理念，才能確保始終沿著法治的軌道行進，貼合體育法治建設的時代要求。

4 體育行政執法方式的改革路向

循著自“形式優化”轉向“實質革新”的應然邏輯，以行政平衡、服務合作和正當程序為基本理念，新時代體育行政執法方式改革應在精簡化、多元化和法治化的路向上繼續深入推進。

4.1 精簡化：加大信用工具對體育市場監管的介入

簡政放權是為順應世界經濟發展潮流和激發市場活力而必然采取的行政體制改革。但是，“盡管我們目前正處于解除管制的時期，而且解除管制的運動毫無疑問地會逐漸消失，但是政府的管制手段也將會卷土重來”[22]。面對當前體育市場秩序亟待規范、執法對象日益復雜化的現狀，有必要尋求一種替代性工具以實現簡政放權背景下的體育市場執法監管。信用工具是以客觀的信用信息為基礎、以分類管理手段和聲譽機制為后盾的規制工具[23]，廣泛運用于評估市場主體經濟償付能力、解決司法裁判執行難、政府自我約束等領域。作為一種市場監管手段，行政主體在履職過程中，通過記錄、評價、公開和使用公民、法人或其他組織的公共信用信息以達到監管目標，這類政府規制中的信用工具正逐步為政府部門所倚重。

信用工具通過“守信激勵，失信懲戒”發揮規制作用，是“信譽的自由競爭”。相較于行政處罰、行政許可等傳統行政規制工具，信用工具的優勢在于可以調動更為廣泛的社會要素實現對市場的監管，其發揮市場規制功能的強大力量根源于市場自身而非作為外部力量的行政權力，能夠有效避免具體行政行為只能適用一次的缺陷，實現對市場的長期監管。《意見》提出的“信用管終身”也正是基于對信用工具這一特性的考量。信用工具在體育行政執法中的運用，本質是調動體育市場的力量實現對其自身的監管，并盡可能減少行政權的干預，這與“簡政放權之下仍要堅持執法監管”[24]或行政平衡理念高度契合，能夠有效調和體育領域“簡政放權”和“執法監管”之間的政策張力。

隨著賽事審批權放開等體育改革的推進，革新現有執法方式，制定與簡政放權改革配套的銜接性體育監管措施已經被提上各級行政機關的議事日程。《意見》提出，“加快建立以信用承諾、信息公示為特點的新型監管機制……并與政府審批服務、監管處罰等工作有效銜接”，便是中央層面重視信用工具在行政監管中重要作用的體現。在地方，已有政府嘗試將信用工具運用到體育市場執法監管中的先例。浙江省以具有較高效力位階的省級政府規章形式，規定體育部門有權對舉辦體育賽事中有嚴重不良記錄的機構及個人依法采取行業禁入等懲戒措施，從而將失信“黑名單”作為取消體育賽事行政審批后的監管利器[25]。蘇州市體育行政部門正在探索制定多個體育信用規制的規范性文件，該市市場管理執法部門的信用工具運用已經初見成效。未來，應考慮加大體育行政部門運用信用工具實現執法監管的力度，通過對體育項目經營者信用信息進行分級分類，設立體育領域誠信行為紅、黑名單，以及實行體育行政管理信用承諾、信用審查和信用報告等措施加強體育市場行政執法和監管，讓信用工具成為取消賽事審批后的替代性監管措施乃至整個體育市場監管的有力抓手。

4.2 多元化：推廣非強制性行政執法手段的運用

在公共行政模式轉向服務行政的今天，隨著社會生活的日益復雜，政府的行政任務范疇已極大擴展，僅靠命令性的行為方式無法適應社會需求，必然要發掘出更多行為方式[26]。作為一種新型執法監管工具，信用工具在各級體育行政部門日常執法工作中的運用剛剛起步，實現信用工具對體育執法的介入將是一項長期工程。比較而言，推廣非強制性行政執法手段對于體育行政執法方式改革更具現實意義和緊迫性。“柔性執法——非強制行政——是諸多執法創新方式中的首要元素，從強制到非強制的轉換構成了執法方式轉換中最為重要的內容。”[10]在這個意義上，改革體育行政執法方式的短期目標，正是由過去的強制性行政執法方式向強制性、非強制性執法方式并存的“多元化”方向轉變。

基于這一考量，《綱要》提出 “推廣運用說服教育、勸導示范、行政指導、行政獎勵等非強制性執法手段”的創新執法方式思路。非強制性執法與強制性執法方式相對應，是一類體現參與性、互動性、協商性和可選擇性的新型行政執法方式。推廣非強制性行政執法方式在體育領域的運用，對于改善體育行政執法主體與相對人的關系，改變體育行政管理和體育行政法治的面貌，提高體育行政執法行為的可接受程度，進而提高體育行政效率具有重要意義。按照《綱要》的思路，改革體育行政執法方式可從幾種基本成熟的非強制性執法方式著手。

4.2.1 體育行政指導

行政指導是行政主體為履行行政管理職責，運用提示、規勸、輔導、建議等柔性方式，引導相對人為一定行為或不為一定行為，相對人有權自主決定是否接受的新型行政行為。體育行政指導不僅是現代行政法中合作、協商的民主精神發展的結果，也是現代市場經濟發展過程中對體育市場調節失靈和體育行政部門干預雙重缺陷的一種補救辦法。體育行政執法主體應在充分調查體育市場需求的基礎上，通過制定工作規范對實施行政指導的基本原則、適用情形、具體方式、監督檢查等進行明確規定，制定體育行政指導意見書、登記簿，嘗試建立重大體育行政指導效果評估制度。

4.2.2 體育行政獎勵

體育行政獎勵是指體育行政機關（包括法律、法規特別授權的其他社會組織）對在我國競技體育、學校體育、群眾體育和體育產業等相關領域中做出突出業績和模范行為的行政相對組織和個人，依法開展表彰獎勵活動的過程與結果的總稱[27]。與強制性執法方式相比，以獎勵替代處罰的體育行政執法更符合體育市場正激勵監管的理念，有利于調動體育市場主體的積極性。

4.2.3 體育行政約談

行政約談作為一種重要執法方式而被廣泛運用于環境、工商等領域執法過程中，這為體育部門創新行政執法方式提供了借鑒。體育行政約談應圍繞體育市場焦點問題、群眾舉報和有關部門的治安信息通報等確定約談對象，并細化約談環節。體育執法人員在約談中還要充分聽取相對人對自身錯誤行為的認識、整改措施和對執法人員的意見和建議。

此外，體育行政執法主體還可以考慮“體驗式執法”等其他形式的行政執法方式。非強制性行政執法方式的引入，體現了現代社會寬容對待公民權的態度，有助于在政府和公民之間建立一種友好合作的關系。相對于強制行政，非強制行政在執法中應當優先適用，這是行政執法的一項基本原則[10]。隨著政府職能的轉變，體育行政執法應當更多地關注非強制性方式的運用，注重引導、協商、約談等易于為體育行政相對人接受的執法手段，盡可能避免同體育市場主體的直接激烈沖撞。但不可否認的是，作為常規的行政執法手段，強制性體育行政執法方式依然有其存在的意義和價值，并將長期主導著體育行政執法實踐。強制性與非強制性體育行政執法方式的比較見表1。

4.3 法治化：推進體育行政執法向全程說理式執法轉變

整體而言，當前的體育行政執法在方式上呈現出強制性突出和與相對人互動不足的特征。“毫無疑問的是，在任何現代國家中都有一種實際的必要，把使用武力作為實施大部分法律的最后一種手段。……（但強力不是唯一的甚至不是最重要的）因為，歸根到底，并非赤裸裸的武力，而是說服力才能確保在最大程度上對法律的遵守。”[28]革新體育行政執法方式，除了要實現強制性向非強制性的轉變，還要更加注重執法者與相對人之間的雙向互動，因為這種互動不僅是對執法者的約束和對相對人權利的保護，也是向相對人乃至全社會進行體育普法的過程，有助于推動體育行政執法效率和法治化程度的提升。

表1 強制性與非強制性體育行政執法方式比較[10,15,17]Table I Comparisons between Mandatory and Non-mandatory Ways of Sports Administrative Law Enforcement[10,15,17]

近年來，已有越來越多的學者開始探討“說理式執法”作為一種新型執法方式在部門行政執法中的運用。“說理式執法”要求行政執法全過程向相對人說透法理、說明事理、說通情理，目的是提高行政決定的說服力和公信力[29]。行政行為的作出必須遵循法定程序和正當程序，而說明理由等程序性要求不僅是特定行政行為的規則要求，更是正當程序原則的內在要求。在這個意義上，行政主體在執行法律過程中沒有履行聽取相對人意見、向相對人說明理由等程序性義務的，行政行為將因程序違法而為司法所非難，執法主體和執法工作人員亦將承擔相應法律責任。因此嚴格地講，行政主體在執法、管理和服務過程中釋法、說法原本就是行政程序公正的要義之一，“說理式執法”的概念在學理上是不能夠成立的，之所以仍將其作為一種新型行政執法方式，意在強調相對人參與在新的歷史時期行政執法工作中的重要價值，提升部門執法的社會效益。

說理的過程也是對相對人進行法治教育的過程。堅持在執法中加強對相對人的法治教育，是《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國行政強制法》等行政法律規范明確規定的原則，這既符合全程說理式執法的新執法理念，也是行政法上教示制度的要求。執法實踐中，體育行政執法主體不僅應當在執法的全過程中向相對人展示相關規定、要求的含意，還負有輔導并使當事人明了的義務，如果因為沒有履行教示義務而使體育市場主體喪失應享有的權利或承擔了不利后果，體育行政主體須承擔相應責任[30]。可見，全程說理與教示制度在內涵上是相通的。實際上，加強說明理由和教示制度在體育行政執法中的運用，與普法責任制的精神也是吻合的。通過體育執法每個環節的說理、教示，更易于體育市場主體對執法行為的理解，促成雙方形成共識。同時，這又是體育普法的過程。體育法律常識和法律意識的普及必將反哺體育執法，提升體育市場主體守法的自覺性和體育行政主體執法的公信力，看似降低了行政效率、增加了行政成本，實際上卻化解了體育執法矛盾、防范了行政爭議，從而實現執法過程中的良性互動，最終收到提升體育執法社會效益的良好效果。

5 結語

習近平總書記指出，加快建設體育強國，就要把體育事業融入實現“兩個一百年”奮斗目標大格局中去謀劃，深化體育改革，更新體育理念[31]。而今，體育強國和體育法治建設正在面臨前所未有的機遇與挑戰，革新體育行政執法方式業已成為深化體育行政改革的重要方面。本文嘗試性地給出了新時代改革體育行政執法方式的3項措施，它們并非毫無關聯的，恰恰相反，三者之間遵循著一定的邏輯關系。

（1）信用工具對體育行政執法的介入，應當是執法方式革新的總的方向，是借簡政放權和社會信用體系建設的東風，將體育行政執法整體上向以信用工具為基礎的方向轉變，實現執法方式的精簡化，這是體育行政執法方式變革的長期目標。

（2）短期內，為適應體育市場監管和行政執法現實需要，應推廣體育行政指導、行政獎勵、行政約談等非強制性體育執法方式。這并不意味著拋棄行政處罰、行政許可、行政強制等傳統的執法方式在體育領域的運用。毫無疑問，對于現實情況極為復雜的體育執法實踐而言，具有強制性的常規執法方式仍有存在的必要，并將長期發揮重要作用。不同執法方式各有優勢，體育行政執法方式變革應當向多元化方向趨近，堅持執法方式多樣化的價值理念。

（3）在對各種體育行政執法方式的價值予以充分肯定并實現傳統和新型執法方式并存的前提下，推進整個體育行政執法向全程說理式執法轉變，這是依法治體對執法方式法治化的要求，也是提升體育執法社會效果的要求。

中國特色社會主義已經進入新時代，我國的改革開放正在開啟第五個十年的進程。簡政放權給體育強國建設提出了新課題，面對體育行業發展與行政執法監管逐漸脫節、舊有體育市場治理模式難以為繼的現狀，體育行政執法主體更應因時制宜地調整和創新治理機制，積極、充分地利用新時代為體育行政執法方式改革帶來的機遇和便利，實現體育行政執法的精簡化、方式的多元化和法治化，履行好體育市場監管這一基本職能，以回應時代課題。